各地人民法院关于证券民事裁判至今没有形成明确统一的标准和立场，使得不同地方的民事裁判在责任主体范围以及追责逻辑认定方面存在差异，甚至可能影响新《证券法》的实施效果，不利于形成权责对等、过罚相当、各主体履职尽责的资本市场生态。
2021年十三届全国人民代表大会第四次会议上，国务院总理李克强代表国务院向大会所作政府工作报告中，“深化财税金融体制改革”“稳步推进注册制改革，完善常态化退市机制，加强债券市场建设，更好发挥多层次资本市场作用，拓展市场主体融资渠道”“完善金融风险处置工作机制，压实各方责任，坚决守住不发生系统性风险的底线”“金融机构要坚守服务实体经济的本分”，被放在2021年重点工作中的“深入推进重点领域改革，更大激发市场主体活力”部分。
近年来，资本市场改革作为我国金融领域实施供给侧结构性改革的重中之重，通过改革能否充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，依法平等保护各类市场主体产权，决定了“十四五”期间能否通过资本市场持续推动实体经济高质量发展，进一步依靠创新培育壮大新动能。
中国证监会作为保障资本市场改革持续推进、稳步扩大、坚定实施的主体部门，“金融科技和科技监管的本质目标，就是推动构建科技与业务深度融合的智能监管新模式，加快构建资本市场科技监管平台及其运行机制，推进简政放权，实现放管结合，降低行政监管成本，提升监管效能和市场治理水平，维护市场稳定运行。”出席十三届全国人大四次会议的全国政协委员、中国证券监督管理委员会科技监管工作委员会副主任张野说。
尽快修订《基金法》明确对私募基金管理人实施持牌管理
以私募基金为例。自2013年纳入证监会监管范畴以来，我国私募基金行业取得快速发展；截至2020年底，已登记私募基金管理人2.46万家，已备案私募基金9.68万只，管理私募基金规模15.97万亿元；截至2020年三季度，私募股权基金、创业投资基金累计投资境内未上市未挂牌企业股权、新三板企业股权以及再融资项目数量达13.2万个，为实体经济形成股权资本金7.88万亿元。可以说，在促进社会资本形成、提高直接融资比重、推动科技创新、优化资本市场投资者结构、服务实体经济发展等多个方面，私募基金正在并将发挥更大的作用。
“的确，近年来私募基金已成为服务实体经济高质量发展和创新创业的重要力量。但不容忽视的是，私募基金在快速发展过程中，也日益凸显暴露了不少问题和风险。”张野表示，“比如，私募基金具有显著的金融属性和风险外溢性，但在法律法规层面迄今没有准入门槛和退出要求，监管抓手严重不足，已成为我国金融监管的最薄弱环节之一。同时，未实施牌照管理，一定程度上也极易引发监管套利。”
纵观我国整个金融体系，银行、保险、证券等传统金融行业均通过设置行政许可实行牌照管理。即使是新生态的互联网金融行业，要成立互联网金融机构，也要依法合规纳入监管范畴。其他如地方金融组织，则按照有关规定实行属地监管和牌照管理双线并行方式。唯独对私募基金行业，不仅没有行政许可，而且实行事中事后监管，使大量不具备资质的机构和个人利用这一短板涌入私募基金行业，最终造成金融乱象丛出、风险不断爆发。
2021年1月，为进一步加强私募基金监管，严厉打击各类违法违规行为，严控私募基金增量风险，稳妥化解私募基金存量风险，提升行业规范发展水平，保护投资者合法权益，证监会发布《关于加强私募投资基金监管的若干规定》，重申和细化了私募基金监管的底线要求，使私募基金行业真正回归“私募”“投资”本源，从而推动优胜劣汰的良性循环，促进行业规范可持续发展。
“2008年金融危机后，全球普遍对私募基金管理人实行注册和持牌监管。”张野说。由于我国私募基金领域从属法律为《证券投资基金法》（以下简称《基金法》），不设行政许可，仅要求私募基金登记备案，且不适用于私募股权基金、创业投资基金，监管执法手段不足。参照境外情况，他认为应加快修订我国《基金法》，明确对私募基金管理人设立行政许可，实施持牌管理，同时将私募股权基金、创业投资基金纳入《基金法》规制。
加快修改完善构建证券市场民事赔偿责任分配机制
一年前的2020年3月1日，我国新《证券法》正式施行，完善了证券侵权民事赔偿责任，特别是规定了欺诈发行、虚假陈述中控股股东、实际控制人、中介机构及有关人员的连带民事赔偿责任，显著提高了违法违规成本。但对发行人来说，控股股东、实际控制人以及中介机构之间就民事赔偿责任应如何具体分配承担，新《证券法》却并未作出直接规定，最高人民法院有关司法解释也没有对此给出明确、具体的一致说法。
“各地人民法院关于证券赔偿责任的民事裁判至今没有形成明确统一的标准和立场，使得不同地方的民事裁判与行政处罚在责任主体范围、中介机构责任大小以及追责逻辑认定方面存在差异，”张野指出，“甚至可能影响新《证券法》的实施效果。更进一步来说，也不利于形成权责对等、过罚相当、各方主体履职尽责的资本市场生态。”
为积极创造条件稳步推进资本市场注册制改革，张野提出，从着力落实“零容忍”执法理念、推动强化中介机构责任、加快完善配套制度规则出发，全国人大常委会法工委应协调推动最高人民法院会同中国证监会等有关部门，深入研究并加快建立证券市场民事赔偿责任分配的实施机制，修改完善《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》等司法解释文件，有效贯彻落实新《证券法》规定，精准惩戒证券违法行为，维护证券投资者合法权益。
一是确立追“首恶”的民事赔偿责任承担顺序。“新《证券法》规定了控股股东、控制人、董监高、证券公司和服务机构均承担连带赔偿责任，但各主体行为的自身利益可能成为司法认定虚假陈述的原因力，最终使得各方责任程度与实际所负责任并不相同。”在张野看来，“如果对连带赔偿责任的顺序不加区分，轻者导致责任混同，重者不利于划分责任主次，难以形成清晰的追责逻辑。”
此外，实践中的受害投资者基于各主体民事赔偿能力的不同，倾向于向中介机构等大户积极行使求偿权，易于导致实际承担责任与行为过错程度的错配。而在张野看来，发行人作为信息披露的第一责任人，控股股东、实际控制人、董监高作为内部人，对欺诈发行、信息披露造假理应承担“首恶”责任。因此，他建议在有关司法解释中明确按照发行人、控股股东、实际控制人、董监高、证券公司、服务机构的顺序，判定各方所承担责任。
二是完善证券民事诉讼被告的确定机制。“从五洋建设、中安科、华泽钴镍等多起虚假陈述案件来看，行政处罚和司法裁判认定的虚假陈述责任主体范围存在差异，一些未被行政处罚的中介机构基于连带责任机制也被认定为民事赔偿责任主体。”张野分析认为，这会导致中介机构基于同一行为的结果，承担不平衡的行政责任和民事责任。为保持追责逻辑的一致性和公平性，他建议在司法解释中建立被告确定机制，前提是与行政处罚的责任逻辑及范围保持一致，同时允许人民法院按照前述责任顺序，将未被起诉的顺位在前的责任主体列为被告，切实追究主要责任人。
三是明确各方赔偿责任承担比例的具体原则。“新《证券法》确立的欺诈发行、虚假陈述等民事赔偿责任并未就各主体赔偿责任分配的具体原则作进一步明确。按照权责对等、过罚相当的原则，不同责任主体——包括中介机构——承担的赔偿责任应当与其侵权行为及主观过错程度相匹配。”张野举例道，1995年美国发布《私人证券诉讼改革法》（PSLRA），对于中介机构的赔偿责任分配，确立了综合考量过错程度与原因力的原则，并引进了比例责任机制——除非被告故意进行不实陈述或欺诈行为，否则应按照“与其过错比例相宜”的原则确定各方责任。为此，他建议在司法解释中明确，人民法院应当依据各主体的违法行为情节、主观过错程度及其虚假陈述所致损失的因果关系大小，明确判定各主体的赔偿责任比例。
四是明确连带赔偿责任“过错推定事实”的认定要求。“新《证券法》规定了控制人、董监高、证券公司和服务机构的过错推定责任原则。但在以往部分司法判决中，人民法院存在概括性推定的做法，也就是从发行人存在虚假陈述事实本身出发，直接推定中介机构存在过错，对中介机构不存在过错的举证不予认定和回应。”为此，张野建议，在证券民事赔偿诉讼将取消行政处罚作为前置程序的趋势下，应在司法解释中规定，人民法院裁判文书应当结合案件事实对各主体民事责任充分论证说理，特别是针对过错推定当事人，要围绕其“不存在过错”的举证充分认定和回应。
上一篇：借修法契机完善对银行业协会的相关规定
下一篇：推动商业养老保险参与养老“三支柱”建设
