为保障商业银行法律体系完整与结构完备，并与其他金融领域法律协调统一，应借助本次《商业银行法》修订的契机，进一步完善有关银行业协会的法律地位、职能作用等规定。
《商业银行法》是我国银行业最重要的一部基础性法律规范。十三届全国人大常委会已将《商业银行法》的修改纳入立法规划，《商业银行法》的适时修改，对于强化金融法治顶层设计、保障商业银行稳健经营、构建金融有效支持实体经济机制建设等均有重要意义。2020年10月，中国人民银行面向社会公布《商业银行法（修改建议稿）》，全面修订了原《商业银行法》。
十三届全国人大代表、中国银行业协会秘书长刘峰认为，为保障商业银行法律体系完整与结构完备，并与其他金融领域法律协调统一，应借助本次《商业银行法》修订的契机，进一步完善有关银行业协会的法律地位、职能作用等规定。
银行业协会工作亟待立法支持
正确认识行业协会的职能作用
银行业协会作为银行业自律性组织，是我国社会主义金融体系的重要组成部分，是金融现代化建设的重要力量。党中央、国务院历来高度重视行业协会等社会组织工作。据刘峰介绍，自2000年中国银行业协会成立至今，全国范围内依法设立了250多家银行业协会（工会）（以下简称“银行业协会”）。各银行业协会积极履行《章程》所确定的“自律、维权、协调、服务”职能。银行业协会切实承担着金融监管部门赋予的债委会、联合授信、失信惩戒等多项职能，是金融监管政策实施不可或缺的参与者。
他说：“银行业协会是维护银行业稳定不可替代的传导者，是国家金融领域的法律、法规及相关政策的参与者和实施者，是银行业人才培养与成长的摇篮，是国家国际金融交往合作中的重要平台，同时也是国家利益和行业利益的代言人。我们要正确认识行业协会的职能作用，目前，银行业协会已然成为具有社会影响力和公信力的政策建议者、信息传播者、市场协调者、会员服务者和专项工作组织者。可以说，银行业协会在国家金融依法治理、服务实体经济和防范化解金融风险工作中发挥着无法替代的作用。”
需进一步明确银行业协会的法律地位
当前，我国尚未制定出台调整行业协会的专门立法，有关行业协会的法律规定散于多部法律之中。虽然已有上海、广东等多个省市出台了行业协会商会地方法规，但从国家层面尚未制定相关单行法。在刘峰看来，当前，银行业协会的法律地位尚不明确。通过《商业银行法》的修订，可明确银行业协会的法律地位，符合坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障的治国方略。
据悉，根据《中华人民共和国民法典》的有关规定，银行业协会作为社会团体属于非营利法人，应当依法接受业务主管单位和民政部的双重管理，依法办理登记。但我国现行法律并没有对银行业协会法律地位、职能等方面做出具体规定。《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十一条仅规定，“国务院银行业监督管理机构对银行业自律组织的活动进行指导和监督”。银监会制定的《银行业协会工作指引》（银监发〔2005〕6号）等监管规制中有所体现，即银监会依法履行对银行业协会的指导管理职责。在此背景下，银行业协会履职的法理学基础实质为规范性文件授权、会员单位入会建立的“契约关系”和民法理论的诚信原则，缺少更高层次的上位法律依据或法定授权。因此，银行业在实践中存在着监管补充作用不明确、行业自律管理不充分、不利于自律惩戒措施实施等现实困境，亟待立法支持。
刘峰特别提出，“我们需要借鉴国际上发达国家在立法上的成熟经验，对行业协会采取统一立法。明确政府对银行业协会实施有效监管，并把银行业协会纳入金融监管体系。”
立法建议
依据《中华人民共和国民法典》等法律规定，刘峰就《商业银行法》的修订提出了如下建议。
首先，明确银行业协会的法律地位和性质。参照我国《证券法》《证券投资基金法》《保险法》乃至《律师法》等对其行业协会的规定，明确银行业协会实施自律性管理的法律定位。可以在《商业银行法》总则中明确规定“银行业协会是银行业的自律性组织，是社会团体法人”“商业银行应当加入银行业协会，国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构可以加入银行业协会”。同时还应增加对于银行业协会独立性、自律性、公益性等性质的规定。
其次，明确银行业协会的法定职能。修订《商业银行法》，第一，应当明确银行业协会在维护会员单位共同利益、开展自律管理、发挥中介作用和集约会员资源等方面的职能，保障其作为银行业法定自律组织依法履职。第二，应当明确银行业协会有权制定自律规范、行规行约等开展自律管理。刘峰认为，还应明确在涉商业银行利益的相关法律法规、司法解释、监管规制等制定过程中，有关司法、立法以及政府部门应当听取银行业协会的意见。明确银行业协会有权代表会员单位提起公益诉讼，依法维护行业权益。同时，还应进一步明确银行业协会在银行从业人员包括董事、监事、高级管理人员职业能力测试、继续教育等方面的服务职能，推进银行业诚信制度和信用体系建设。第三，应当依法赋予行业协会组织制定行业标准、业务规范权力，推动实施并监督会员执行，提高行业服务水平。刘峰指出，应允许行业协会依据职能开展机构评级、产品备案、产品评级和认证制度等公益性服务职能，建立和完善行业内部争议调解处理机制，保护金融消费者合法权益，维护正常金融秩序。倡导银行业协会建立会员之间、会员与协会之间、行业协会之间的信息沟通、协调、共享机制，推动和其他国家及地区的相关资质互认工作，争取国际话语权和规则制定权。
再次，强化银行业协会的治理机制。《商业银行法》修订应当有利于完善银行业协会运行与内部的组织治理，通过法律规范其作为社会团体的自治组织属性。从法律层面尊重行业协会的独立性，保障行业主管机构对银行业协会根据法律和协会《章程》开展有关监督、检查与指导等工作，支持银行业协会以其独立地位充分开展行业自律活动。《商业银行法》修订，应增加关于银行业协会权力机构、章程和理事会等有关内容。
最后，增加银行业不良资产处置等法律规定。刘峰说：“近些年来，银行业金融机构为防范化解金融风险，综合运用呆账核销、诉讼清收、不良贷款重组、破产债权处置、批量转让、以物抵债、贷款减免等多种手段处置不良贷款，取得较好的成效。但是，因疫情导致的金融风险具有滞后性，银行的资产质量压力仍存，有必要增强风险意识，前瞻应对不良资产的反弹。”考虑到现行的政策也已不能完全适应当前的不良资产处置工作，因此，他提出，有必要在业务经营规则专章中增加对不良资产处置的原则性规定，并研究制定《银行业不良资产处置条例》等工作。
进一步发展第三支柱养老保险
现阶段，我国养老保障第一支柱“全覆盖、保基本”的目标逐步实现，第二支柱企业年金和职业年金发展具备一定规模，第三支柱发展取得一定进步，但总体规模很小，与人口快速老龄化对养老保障的需求和养老保险体系其他两个支柱的发展水平相比，还存在很大差距。刘峰指出，第三支柱养老保险是个人自愿开展、具有明确的养老用途、以金融产品为载体、制度化的长期养老金融安排。目前主要包括具备长期养老保障、养老金管理功能的各类商业养老保险，其中，个人税收递延型商业养老保险已于2018年5月开始试点。当前我国养老保险第三支柱发展还面临许多问题，亟须有关部门认真研究和推动解决。
首先，尚未明确顶层设计。除商业保险外，对于个人储蓄性养老保险概念以及第三支柱相关金融产品的主要特点缺少统一认识。对于第三支柱应如何发展，如何设定目标规模和替代率都没有提出明确的方向和具体指标体系。
其次，税收支持政策有限。一是政策设计缺少统筹，较为单一；二是处理流程复杂；三是个税递延商业养老保险试点也暴露出优惠力度有限、操作复杂等问题。
再次，未给予个人养老金专户政策。根据第三支柱个人税收递延型商业养老保险试点方案，商业银行提供个人养老金资金账户的管理服务，包括账户开立、销户、转移、资金汇划等，实现账户封闭管理，但该资金账户性质尚未明确。刘峰认为，需借鉴国际经验，依托默认投资工具机制，有效提高个人养老金投资效率，减少资金在账户的滞留时间，保障参保人权益。
最后，社会对商业养老保险的认识有待加深。当前，公众对于商业养老保险在提供养老保障方面的独特作用了解不多，对未来养老保障需求分析判断还不足，主动进行养老金积累和管理的意识不强，还没有充分认识到商业养老保险能够提供穿越周期的资金管理和养老金终身领取等服务。
鉴于存在的以上问题，刘峰建议，尽快制定《关于进一步发展第三支柱养老保险工作的指导意见》，重点明确以下内容：
第一，重视第三支柱保障作用。发展第三支柱能够增强多层次、多支柱养老保险体系可持续性和灵活性，有效衔接我国基本养老保险，也有利于解决企业年金制度难以覆盖中小企业员工和灵活就业人员的问题。
第二，明确第三支柱发展定位。立足国情，第三支柱应当与第二支柱协同发展, 研究打通第二、三支柱税收优惠政策，在覆盖人群、优惠政策、资金管理等方面紧密衔接，共同建立起有效的补充养老保险制度，提升整个体系保障水平，提高个人参加第三支柱积极性和灵活度。在条件成熟时，研究给予养老金融业务参与主体一定优惠政策。
第三，丰富第三支柱发展方式。一方面，完善税收递延政策，加快建设发展个人养老金制度；另一方面，积极探索、渐进发展面向广大人民群众的长期养老金融业务。将养老保险第三支柱“个人养老金账户”作为现有“ⅠⅡⅢ”类银行账户以外的单独类别账户进行管理，支持全流程线上化管理，将商业银行提供默认投资工具纳入个人养老金账户管理机构职能范围，推进业务的规范化开展。
第四，稳步推进养老金融改革。刘峰特别指出，应正本清源，清理整顿打着“养老”旗号的短期投融资工具，净化市场环境。同时，研究统一养老金融标准, 及时扩大我国养老金第三支柱可投资品种范围，将银行储蓄、理财、基金、信托等各类资管产品纳入其中，体现资金安全性、投资长期性和领取约束性等特征，开发并推出养老金融产品，坚持“长期投资长期收益，价值投资创造价值，审慎投资合理回报”。
第五，加强养老保障教育宣传。探索将养老金融业务纳入金融消费者教育。引导养老保障教育进学校，从小培育符合我国国情的科学的养老理念，提升国民养老金融素养。加强商业养老保险产品宣传，尤其是对于新型就业群体的宣传，引导消费者理解并逐渐认同养老金专业管理、长期积累的消费观念，接受养老金长期终身领取安排。
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