“十四五”规划将防范化解重大风险、体制机制不断健全纳入主要目标，“十四五”还是碳达峰的关键期、窗口期，文中访谈就此相关问题给予深度剖析。
2021年是“十四五”规划开局之年，我国金融业发展进入新阶段。随着防范化解重大风险攻坚战取得决定性成就，“十四五”规划将防范化解重大风险、体制机制不断健全纳入主要目标，并提出健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系。“十四五”还是碳达峰的关键期、窗口期，2021年政府工作报告提出，扎实做好碳达峰、碳中和各项工作，实施金融支持绿色低碳发展专项政策。两会期间，十三届全国人大代表、中国人民银行南京分行党委书记、行长郭新明提交了诸多提案，在接受《当代金融家》记者采访时表示，他就《关于修订〈企业破产法〉增设“金融机构破产”专章推动破产法律体系现代化的建议》《深化绿色金融改革 助力绿色低碳发展》两个提案详细回应。
修订《企业破产法》增设“金融机构破产”专章
《当代金融家》： 包商银行因无法清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务申请进入破产程序，成为中国金融发展史上一个重大事件，也引发关于完善中国金融机构破产法律制度的关注和探讨。您在提案中提出应在修订《企业破产法》中增设“金融机构破产”专章，能否和我们分享您对此的思考？
郭新明： 从国内外经济社会的发展看，金融业有着举足轻重的地位和作用，同时也是容易发生危机、对经济社会可能造成重大冲击的行业。对于为什么要修订《企业破产法》，增设“金融机构破产”专章，有三方面理由。
其一，这是金融业推进现代化取得新发展的必然要求。当前，国内一些地区和行业存在一定比例与数量的高风险金融机构，涉及金融机构债权的各类市场风险事件有所增长的苗头较为明显。社会乃至监管部门对金融机构能“立”能“退”不能“破”、仰仗国家兜底的认识仍然较为普遍，处置这些问题金融机构大多采取金融风险处置措施，几乎不进入破产程序，遗留众多可能发酵成风险事件的隐患，不仅影响金融市场正常预期和平稳运行发展，还会造成道德风险，且影响金融资源配置效率。国内外尤其是发达国家对金融机构风险处置有一条较为成功的经验，就是根据金融机构的规模及其系统重要程度，采取差别化监管措施。例如，处置方式的差别化，对系统重要性机构采取的主要是建设总损失吸收能力、压力测试、强化监管、做足预案等措施。过去20年，美国倒闭的近600家银行中，中小机构数量占比超过98%，资产占比不足40%。
其二，这是国家金融风险治理体系建设和实践发展的必然结果。国内的金融风险治理的体系建设和实践发展，大体经历三个阶段。一是20世纪末至21世纪初，针对金融“三乱”集中整顿金融秩序阶段。主要采取关、停、并、转等方式，对一批违法批设的金融机构、未经批准违规从事金融业务的机构实施清理和退出。二是21世纪初至十九大之前，大规模处置证券、信托公司等高风险金融机构阶段。主要是在采取撤销、停业整顿、接管、托管、重组等方式处置高风险中小金融机构的同时，积极探索金融风险防范化解长效机制建设。三是党的十九大以来，金融风险防范化解长效机制建设阶段。按照市场化法治化原则，建立健全金融机构风险处置机制，对一些发生风险问题的中小金融机构如包商银行依法采取风险处置措施。可以说，金融风险治理的体系建设和实践发展，形成了一些十分鲜明的趋势和特点：一是在治理理念上，从被动的“治”，到积极地“防”，再到积极主动的运用发展的眼光和方法，综合采取防范、控制、化解等手段进行全面系统治理。二是在治理手段上，从主要依靠传统行政手段，逐步发展到更多采取审慎监管和风险处置等较为现代化的金融监管措施，更加注重市场化法治化手段的运用。三是在治理内容上，从着眼金融机构风险处置案例，发展到更为深入分析金融机构风险的成因，更加关注法律制度和长效机制的建设。
其三，这是立法构建统一的现代破产法律体系的必然内容。目前，我国的金融机构破产法律制度，主要由《企业破产法》尤其是第134条有关金融机构破产的特别规定、《证券公司风险处置条例》“破产清算和重整”专章以及《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》等金融法律法规政策的少数条款组成，与国际上先进经验做法以及联合国国际贸易法委员会等国际组织的示范指南相比，存在以下缺陷和不足：一是制度理念滞后。在整个破产法律制度中，未给予金融机构破产以举足轻重的地位以及可操作性的特殊响应，与金融业在经济社会发展中的地位不相称。二是立法体系破碎。主要表现在：条款上零星分散，内容上不够完整，形式上较多重复，适用上难以统一。三是规则设计落后。法律规则大多成法较早，滞后于实践需要，不符合现代立法规则设计要求。
《当代金融家》： 中国人民银行原副行长吴晓灵也说过，既然允许其他工商企业生生死死，为什么金融机构不可生生死死？没有生生死死就没有一个健康肌体。
郭新明： 所以当下有必要补短板、强弱项，健全金融机构破产法律制度，为构建统一的现代化的破产法律体系创造条件。我有三方面的建议。
第一，在立法路径上，修订《企业破产法》增设“金融机构破产”专章，统领金融单行法律法规有关破产规定。全国人大早在2018年就把修订《企业破产法》作为五年立法规划的重点立法项目，因此，在《企业破产法》中增设“金融机构破产”专章，是较为合理可行的立法路径。这既有利于构建较为系统完整、统一和谐的现代破产法律体系，又有利于针对性地解决现行金融机构破产法律制度的缺陷和不足，满足金融机构对破产规则的特别需求，适应金融机构种类繁多且不断丰富发展变化的趋势规律，预留了立法空间，这也国际上被广泛采用的立法路径。例如，美国、加拿大等在破产法案中设立专章，规定金融机构破产清算相关内容。联合国国际贸易法委员会《破产法立法指南》明确可以针对银行、保险机构、公用事业公司和股票或商品经纪人公司，在一般破产法中做特别规定。
第二，在立法机制上，建立与立法路径相适应的“双牵头”工作机制。根据《法治中国规划》关于人大主导立法工作的要求，建议全国人大指定专门工作委员会牵头成立领导小组，负责《企业破产法》的修订工作，成立由人民银行牵头，银保监会、证监会、国家发改委、财政部、司法部、最高人民法院、地方政府等参加的金融机构破产法律制度起草专班。《企业破产法》增设的“金融机构破产”专章，统一规定各类金融机构破产的共性规则以及个性机构破产的一般原则，包括系统重要机构、上市机构、金融控股机构、中小机构、国有机构、跨境机构等。授权人民银行以及金融监管部门结合监管金融机构的特殊性，以部门规章的形式，针对各类金融机构破产的特殊问题制定实施细则，建立起以《企业破产法》及其“金融机构破产”专章、金融单行法律法规有关破产规定及有关司法解释等为基本结构的金融机构破产法律框架。
第三，在立法内容上，重点响应金融机构破产对法律制度的特殊需求。一是在立法目的上体现包容性。设定兼具《企业破产法》、金融有关单行法律法规的立法目的，将金融宏观审慎安全稳定等原则要求统一于“金融机构破产”专章中。二是在适用规则上体现统一性。明确《企业破产法》及其“金融机构破产”专章、金融单行法律法规有关破产规定，在程序上、实体上的适用顺序等内容给予明确。三是在适用范围上体现操作性。根据需要和可能，将金融控股公司等机构以及其他新兴机构纳入《企业破产法》“金融机构破产”专章的适用范围。四是在申请主体上体现适格性，对债权人申请资格进行限制，授予金融机构股东在一定条件下的申请资格，将金融机构及其债权人、股东取得金融监管部门批准作为向法院申请破产的条件。五是在申请条件上体现分业性。根据不同类型金融机构监管指标体系，明确对应的金融监管或者风险处置措施。六是在监管介入上体现专业性。充分发挥金融监管部门以及金融消费投资权益保护基金管理机构的专业作用，明确金融监管部门以及存款保险基金等在金融机构风险处置以及破产申清算中的职责及有关履职要求。七是在清偿顺序上体现公众性。对金融机构设定不同于其他企业的统一的及分业的分配规则。八是在制度配套上体现基础性。对金融基础性制度做出特殊法律安排，重点要对金融交易结算最终性等金融基础性制度做出明确法律规定，保障金融交易和结算安全。
深化绿色金融改革 助力绿色低碳发展
《当代金融家》： 为作为实现碳达峰、碳中和目标的重要助力，我国绿色金融正迎来政策“窗口期”。值得注意的是，目前我国绿色金融政策体系仍不够完善，缺少针对绿色金融的顶层设计。就我国绿色金融体系建设，能否分析一下当前我们需重点关注哪些问题？
郭新明： 在我看来，当前有以下几个问题亟待关注。
其一，货币政策与审慎管理在支持绿色低碳发展方面仍大有可为。2016年以来，我国在绿色金融标准体系、绿色数字基础设施建设、绿色金融产品创新体系、绿色激励约束机制等方面的工作取得明显进展。国家绿色发展基金的设立、《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》的出台、《绿色债券支持项目目录》的修订，都是成效显著的工作。同时，货币政策工具和审慎管理框架在强化对低碳投融资的引导和激励方面仍有较大政策空间，需结合碳达峰、碳中和目标做好政策的规划与设计，提升绿色金融市场的内在吸引力，增强金融体系管理气候变化相关风险的能力。
其二，地方绿色金融改革创新的深度和广度有待拓展。当前，我国六省（自治区）九地绿色金融改革试验区开展了各具特色的绿色金融改革创新实践，部分试验区的改革经验已局部推广。北京、深圳、江苏宜兴等非试点地区分别在绿色资产交易、地方金融立法等方面也开展了卓有成效的探索和实践。与此同时，试验区建设应聚焦碳达峰、碳中和等重要战略部署，动态调整、补充丰富改革任务，进一步提升试验区经验向全国复制推广的速度与质效。
其三，碳市场在资源配置中的作用尚未充分发挥。碳排放权交易是公认用市场机制应对气候变化的有效政策工具。但在实践中，全国碳市场建设的推进不如预期，近年工作主要集中于探索碳市场的相关原则，碳核算方法不完善、碳排放交易政策框架不健全、碳市场国际地位较低、市场机制作用发挥不充分等痛点难点问题亟待提出有效解决方案。目前国内碳市场金融化程度总体偏低，虽有金融机构陆续开发了跨境碳资产回购、碳排放权抵质押融资、碳债券、碳基金等产品，但多为示范性质；且流动性较弱、专业化投资者群体不发达、缺乏长期资金支持、区域发展不均衡等现象突出，控排企业的碳资产管理需求难以得到有效满足。
其四，气候和环境信息披露框架亟待完善。企业和金融机构的气候和环境信息披露是绿色金融可持续发展的重要基础。整体来看，我国气候和环境信息披露框架的构建仍处于探索阶段，披露主体主要集中于法律法规明确要求的行业和领域，覆盖范围较为有限；披露内容多是环境政策、方针、理念等方面的定性描述，难以充分反映碳中和的要求，尤其是尚未对大部分企业披露碳排放和碳足迹信息提出强制性要求；披露标准并不统一，企业和行业间环境信息披露形式、内容、频率、流程等方面的可比性不高；有关信息披露成本分担机制的实践十分有限，一定程度上制约了企业环境信息披露的积极性和主动性。
《当代金融家》： 基于您上面提到的这些问题，我们下一步需要做的还很多。我们关注到不少下一步的完善计划，比如人民银行下一步将逐步完善激励约束机制，引导金融机构增加绿色资产配置、强化环境风险管理。
郭新明： 是的，这是一个系统性的工程，需要整个经济社会的全面转型和建设，我这里有五方面的建议。
第一是以服务绿色低碳发展为宗旨，进一步完善绿色金融政策体系。一是以碳中和为约束，修订绿色金融界定标准，包括绿色项目的界定、绿色债券的评估认证标准等。二是创设碳减排支持工具，如支持绿色低碳项目的再贷款项目等。采取市场化和可持续的方式向符合条件的金融机构提供低成本资金，引导金融机构向符合条件的碳减排项目提供融资支持；将符合碳减排要求的风电、光伏等可再生能源项目纳入支持范围。三是将符合条件的绿色资产纳入商业银行向人民银行借款的合格抵押品范围，表现较好、持有高质量绿色资产的银行可以向人民银行借取较低成本的资金。四是逐步将气候变化相关风险纳入宏观审慎管理框架，鼓励金融机构运用气候和环境风险压力测试、情景分析等工具和方法，开展气候和环境风险评估，不断提升防范和应对气候变化相关风险的能力。
第二是以点带面，全面深化绿色金融改革。一是深化绿色金融改革试验区建设。结合“30•60目标”进一步充实和丰富绿色金融改革试验区的改革创新任务，例如构建气候转型风险的防范机制、引导金融机构创新支持低碳转型的产品和服务等。加强各地绿色金融改革经验的交流，在全国范围内加快推广试验区可复制可推广的经验做法。二是推动绿色金融改革试验区增量扩面。加大激励力度，适时增加全国绿色金融改革试验区数量，更好地发挥地方政府、金融机构等参与绿色金融改革、促进绿色低碳发展的积极性。三是鼓励有条件的地区率先出台地方性绿色金融法规，促进金融支持绿色转型和低碳发展。鼓励有条件、有意愿的地区率先提出碳中和目标。
第三是创新绿色金融产品和服务，构建多层次绿色金融市场体系。一是扩大绿色债券发行量，积极支持企业及金融机构发行绿色债券，鼓励机构投资者提高绿色债券认购占比。二是探索推进绿色证券化产品、绿色资管产品等发展，支持证券基金及相关投资行业开发绿色投资产品。三是发展气候变化相关绿色保险产品，通过保险产品定价促进气候风险内部化；建立巨灾保险制度，完善气候变化相关重大风险的巨灾保障体系。四是研究推动境内符合条件的绿色金融资产跨境交易，创新“一带一路”绿色证券化产品；鼓励境外机构发行绿色熊猫债，为境外投资者配置境内绿色金融资产提供便利化服务。五是鼓励可持续投资理念，吸引更多养老基金等机构投资者投资绿色产品，不断壮大绿色金融市场的参与主体。
第四是充分发挥市场机制作用，大力推进碳市场建设。一是开展碳核算。建立健全碳核算方法和数据库，构建全国性碳核算体系，提高碳核算的准确性、权威性和透明度。二是建立健全碳市场交易机制和交易规则，不断完善碳资产会计确认和计量，推进建立碳排放监测、报告、核查（MRV）体系。三是合理控制碳排放权配额发放总量，确保碳市场流动性。优化碳市场定价模式，科学分配初始碳排放权配额，积极争取国际碳市场价格主导权。四是在风险可控的原则下，研究开发与碳排放权相关的金融产品和服务。推动碳金融产品体系的层次性发展，先积极推广落地碳配额质押信贷业务，再尝试在碳交易项目实施中提供碳信用、碳风险管理等金融服务；不断丰富碳金融衍生品，先试点碳远期、碳掉期等场外产品，再逐步推动碳期货、碳期权等场内产品发展。逐步扩大交易主体范围，支持金融机构有序参与碳市场交易，适时增加符合条件的机构投资者和个人投资者参与碳排放权交易。
第五是完善气候和环境信息披露框架，建立强制性、市场化、法制化的信息披露制度。一是对照“碳达峰”“碳中和”目标，修改完善气候和环境信息披露相关法律法规、管理办法和实施细则，进一步明确包括披露主体、披露内容、监督管理等一系列信息披露要求。二是在完善碳核算的基础上，强化碳排放、碳足迹等信息披露，为落实碳达峰、碳中和目标提供保障。三是推动气候和环境信息依法披露。建立完善上市公司和发债主体的气候和环境信息强制性披露制度；强化金融机构气候和环境信息披露的强制性要求，披露金融机构高碳资产敞口。四是推动全国环境信息统一披露平台和环境信息基础数据库建设，覆盖监管机构、金融机构和企业环境相关信息数据，实现共享、管理等线上服务。五是优化气候和环境信息披露激励约束机制，视披露质量引入追责处罚或财税奖励等措施，并探索构建气候和环境信息披露成本分担机制。
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