构建专业化综合性金融消费者 投诉处理机制

金融消费者投诉处理机制是金融消费权益保护体系中最基础也是最核心的部分。随着我国金融市场改革发展不断深化，要及时回顾总结国内部分城市在金融消费权益保护工作方面的新探索，借鉴国际先进经验，构建我国专业化综合性金融消费者投诉处理机制，加强金融消费者权益保护工作，防范和化解金融风险，提升金融消费者信心、维护金融安全与稳定、促进社会公平正义和社会和谐。

近几年，随着金融业态的日益丰富，部分金融业发达地区积极建立调解合作联络机制、金融纠纷调解合作机制、金融纠纷调解合作研究机制等，推动建立在线调解平台，探索金融消费者投诉处理机制，成为全国金融消费者投诉处理样板。

上海市金融消费纠纷调解中心。该中心于2014年12月16日成立，是中国人民银行金融消费权益保护局确定的金融消费纠纷非诉讼解决机制建设的首批4家省级试点单位之一，也是我国第一家金融消费纠纷专业调解组织。作为独立第三方调解组织，中心秉承“以和为贵，定纷止争”的理念开展调解工作，根据自愿、公平、保密的原则依法进行调解。进入调解流程的案件一般两个月内结案，最长不超过6个月。

粤港澳大湾区金融纠纷调解实践。2019年7月，粤港澳大湾区建立金融纠纷调解合作机制，粤澳签订合作框架协议，该合作机制旨在在借鉴港澳及其他发达经济体先进的金融纠纷解决制度，研究建立大湾区金融纠纷调解合作机制，构建共同认可的金融纠纷解决方式，有助于维护广大金融消费者的合法权益、提升大湾区金融服务便利化水平。

深圳市银行业消费者权益保护促进会。深圳市银行业消费者权益保护促进会成立于2015年7月，是全国首家第三方银行业消费者权益保护机构。该会旨在在银行业金融消费者与金融机构间发挥桥梁和纽带作用，化解金融纠纷、开展宣传教育和培训研究，维护消费者与银行业金融机构双方的合法权益。目前，促进会定位为“一体三翼”四大功能，即以纠纷调解为主体，以宣传教育、培训和研究为“三翼”，几大功能相辅相成，共同构成银行业消费者权益保护生态链，努力打造既经济又科学的银行业消费者权益保护体系。

温州市银行业多元化纠纷处理机制。近年来，温州银保监分局引领温州银行业，积极构建多元化纠纷处理机制，创新推出了信访投诉“黄橙红”“诉调对接”等工作机制，推动银行机构主动承担消保主体责任。探索建立第三方纠纷调解机制，银保监分局联合温州市中级人民法院创新“诉调对接”模式的第三方纠纷调解机制，将合同、信用卡透支等民事纠纷纳入“诉调”范畴，当事双方达成调解协议并申请司法确认后，1～2日内就能拿到法院出具的司法裁定书，还可减免诉讼费用，极大地提高了纠纷处置质效。同时，还尝试利用新媒体处理金融纠纷投诉。

目前，国际上主要经济体大多建立了金融消费者投诉处理的专业机构，建立了良好的处置机制，具有中立性、专业性、独立性等特点，在处理金融消费者投诉中发挥了重要作用，值得我国借鉴。

二十国集团关于金融消费投诉处理的相关规定。二十国集团《金融消费者保护高级原则》要求，各国应当建立开放、可负担、独立、公平、及时、高效的金融消费者投诉处理和赔偿机制。《金融消费者保护高级原则》是为了响应2011年2月二十国集团财长和央行行长呼吁经济合作与发展组织(OECD) 、金融稳定理事会（FSD）和其他相关国际组织在10月14日至15日的会议上制定的金融服务领域消费者保护共同原则而制定的。这些措施是由经济合作与发展组织金融市场委员会(CMF)金融消费保护专责小组、金融稳定委员会及其咨询小组、其他国际组织、标准订定机构及消费者及行业协会紧密合作而制定的。二十国集团《金融消费者保护高级原则》共有十项条款，其中“保护”（protection）、“可获”(access)、“教育”（education）是三大重要支柱。一方面，十项原则具有普适性，全面适用于银行、保险、证券业及其他金融行业；另一方面，十项原则具有非强制性，二十国集团以及其他有兴趣的经济体可以依据该原则，对各国的金融消费者保护框架进行评估和改进。

此外，世界银行发布的《金融消费者保护的良好经验》指出,应当为消费者提供独立的第三方纠纷解决机制。

欧盟跨国金融纠纷解决网络，即“FIN-NET”。该网络连接了50个院外替代性纠纷解决机制(Alternative Dispute Resolution，ADR)，涉及了欧盟范围内多个国家的金融服务领域的纠纷解决。为了能够帮助消费者解决跨国金融领域的纠纷，应该提供一种纠纷解决机制，使得消费者在其本国，就能够获得针对外国金融机构的纠纷解决机制。通过建立该网络，欧盟范围内的消费者，能够更容易地接触院外纠纷解决机制和了解这些纠纷机制，确保在欧盟范围内的院外纠纷解决机制之间能够交换信息，以利于跨国纠纷尽可能迅速、有效和专业地解决，确保欧盟共同体国家间的院外纠纷解决机制都能遵循同一套原则。该网络希望达到以下的目的，即改进欧盟范围内院外纠纷解决机制的质量，通过给消费者提供便捷、高效的纠纷解决机制，减少消费者对于跨境金融消费的担心。

英国的金融巡视制度（Financial Ombudsman Service）。英国的统一的金融巡视制度是根据《2000年金融服务与市场法》第16部分和附表17于2000年建立的一个独立机构，归并了此前已有的银行巡视官组织、房屋互助协会巡视官组织、投资巡视官组织、保险业巡视官组织等。金融巡视制度是一种庭外解决金融机构和消费者之间纠纷的方法，通常由法律规定设立的独立机构发挥解决纠纷的职能。金融巡视制度把法庭从消费者和金融机构之间大量未能解决的纠纷中解脱出来，使消费者可以从中立并具有专业知识的金融巡视机构中得到快速和公正的纠纷处理结果。

香港金融纠纷调解中心（Financial Dispute Resolution Centre，FDRC）。香港金融纠纷调解中心致力于成为香港金融业纠纷解决领域的领导者，进一步加强香港金融中心的地位，中心的使命是提供独立的、公正的“先调解、后仲裁”的纠纷解决程序，从而解决香港金融机构及个人客户间的经济纠纷。该中心是一所非营利机构，由一个董事局负责监察和营运，由独立和持平的调解员和仲裁员为香港金融机构及其客户提供调解及仲裁服务。中心属于金融纠纷处理的第三方机构。

我国需要在金融消费者保护立法、金融消费者投诉处理制度、金融消费者救济、建立金融消费纠纷赔偿金风险计提拨备机制，以及金融消费者投诉线上处理系统等诸多方面进行积极探索。

立法创新，尽快出台金融消费者权益保护条例。从现状看，我国金融消费者保护的专门立法存在缺失。《中华人民共和国消费者权益保护法》经过两次修订后，2014年3月15日起正式施行。明确了消费者的权利，确立和加强了保护消费者权益的法律基础，弥补了原有法律、法规在保障消费者权益方面调解作用不全的缺陷。但是，对于金融消费者这一特殊群体而言，其专业性、适用性并不强。现行《消费者权益保护法》并未涵盖金融消费者权益保护。《中华人民共和国消费者权益保护法》中消费者权利、经营者义务、法律责任等相关规定也明显不适用于金融消费者。而目前影响力较大的政府文件是国务院办公厅发布的《关于加强金融消费者权益保护工作指导意见》，这是第一个国家层面的保护金融消费者权益的制度，第一次明确了保障金融消费者的“八权”：财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权，但遗憾的是，没有明确金融消费者“八权”的补偿机制，特别是发生金融消费投诉的监管、处理等方面的工作规范。近年来，我国陆续发布了《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（中国人民银行令〔2020〕第5号）、《中国银保监会关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》（银保监发〔2019〕38号）等办法、指导意见，部分区域金融机构也签订了《金融业金融消费者权益保护自律公约》，等等。但大部分都是行业性的行政法规、规章，其效力远低于法律法规，对一些跨区域、跨部门、跨金融业态的金融消费投诉，还缺乏权威法规。

为金融消费者保护专门立法已经逐渐形成共识，业内已经有专家学者提出对金融消费权益保护要立法创新，金融消费的特殊性决定了需要构建不同于普通消费者权益保护的制度体系。比如，民革中央曾向全国两会提交的一份提案，建议尽快出台金融消费者权益保护条例，并在时机成熟时出台金融消费者权益保护法，明确我国专业化综合性金融消费投诉处理法规，在行政法规（或者法律）中，对金融消费者的概念和法律地位进行界定，明确金融产品和金融服务的标准与要求，强化金融机构对相关信息、风险的说明和提示义务，加强行业自律和行政监管，强化法律责任，切实保护金融消费者的财产安全、知情权、公平交易权、隐私权等合法权益，维护社会经济秩序和公共利益，促进金融业健康发展。

顶层设计创新，逐步建立统一独立的第三方金融纠纷处理组织。第一步，要强化金融消费维权的专业性，依托各地业已建立的金融消费权益保护协会、金融消费纠纷人民调解委员会，提升水平，发挥好作用，特别是金融消费纠纷人民调解委员会要实现县市区的全覆盖。《中华人民共和国人民调解法》第二章第八条规定，村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会，特别是要建立乡村金融消费维权服务站。第二步，建立金融消费投诉处理联席制度，加强跨行业跨区域金融消保协作，通过金融消费者权益保护协会（促进会）、银行业消费权益保护协会与保险消费者权益服务中心签署《合作协议》，各地银行业消费者权益保护促进会与各地的金融纠纷调解中心签署《合作备忘录》，实现银行保险证券跨行业、跨地域的金融消费者保护协同机制，定期召开联席会议，充分体现金融业消保工作的创新意识和发展观念。第三步，整合金融消费者投诉处理资源，成立统一的、独立于行政监管机构的第三方金融纠纷处理组织。第四步，建立诉调对接工作联席会议制度，中国人民银行、政法委、人民法院执行局、司法局、金融监管局、银保监局等金融消费者权益保护各相关参与方密切合作，大胆实践，将司法调解与行政调解、人民调解有机结合，打造诉前联调、诉中力调、执行和解的全流程对接，助力加快形成共建共治共享的基层社会治理格局。

制度创新，建立金融消费纠纷救济机制。第一，要树立金融消费纠纷救济理念。金融消费者的救济制度是金融消费者保护制度的最后一环，国际上有成熟的救济机制办法。救济制度可分为诉讼救济制度和非诉讼救济制度。诉讼救济制度是通过诉诸法院系统，以诉讼方式来维护消费者自身权利的制度；非诉讼救济制度内涵更加广泛，包括银行机构的内部救济制度、监管机构的救济制度、行业协会的救济制度和金融巡视官制度。第二，要深化传统的救济。对各金融类法人机构的一级分支机构，其消费权益保护部门由内设机构修正为派驻机构，进一步强化金融行业内部的自律约束机制，提高金融从业人员素质，增强金融行业协会在促进金融机构依法合规经营、保护金融消费者权益方面的积极作用。第三，要深化监管救济。中国人民银行、银保监局、证监局等主管部门要充分利用监管资源，以高管约谈、实地走访、现场检查、定期通报为手段，以对金融业机构的消费者权益工作考核评价为抓手，督促金融业机构发挥好消保工作的主观能动作用，将消保理念持续渗入经营服务的全流程。第四，要完善诉讼救济制度。只有在其他手段不能解决纠纷的情况下，金融消费者才需要求助于诉讼救济制度，但诉讼救济成本过高、效率过低，所以要积极探索小金额金融纠纷的诉讼机制。

财政制度创新，建立金融消费纠纷赔偿金风险计提拨备制度。金融消费纠纷赔偿风险金是一种金融创新，反映金融企业在经营中对可能已经构成的声誉风险、金融消费纠纷赔偿和损失做出准备，反映金融企业承担的风险和成本，旨在抵御、防范各金融机构与金融消费者发生金融纠纷，是用于弥补可能发生损失而提取的准备金。这需要从财政税收、会计核算、声誉风险监管角度统筹设计制度，以理论为基础、以计量为手段，对金融机构金融消费者权益保护总体评级、金融产品总量、金融产品风险评估、金融消费者风险评估等进行定量、定性分析，建立模型，设计各金融机构金融消费纠纷赔偿金风险计提拨备率，计提的拨备用于金融消费纠纷损失赔偿、金融消费保护宣传和教育等用途。

队伍创新，设立金融消费权益保护义工队伍。当前，各地新闻媒体都建有维权频道、栏目，比如“老娘舅”等，对解决民众纠纷、维护社会稳定和谐，起到“减压阀”和“稳定器”的作用，值得在金融消费纠纷处理中借鉴。建议推广先进城市在金融消费权益保护义工队伍、志愿者队伍建设方面的经验，在中国人民银行或银保监等监管部门指导下，由银行业消费者权益保护促进会、金融团工委及公安局网监分局等单位联合发起，成立“金融消费权益保护义工志愿者（金融业）”队伍。由各区域金融机构的金融义工利用业余时间，通过各地网监分局“网警会客厅”直播答疑、组织福利院“送知识送温暖”，走进农村、居民社区等宣传防诈骗知识，深入大学校园、军训基地讲解校园贷，引导学生选择正规银行贷款、购买保险，防止高利贷诈骗行为等一系列金融知识宣传和公益服务，在提升社会公众金融素养的同时，增进社会各界对金融业消保工作的认可度与参与度。

渠道创新，完善金融消费纠纷网络投诉处理系统。随着跨地区、跨行业以及互联网金融等新金融业态中金融消费纠纷的不断增多，线下调解已不能满足当事人的调解需求，需要开发线上金融消费纠纷调解系统，通过网络处理金融消费纠纷，以达到跨地域、全时段、不受环境约束的要求。中国金融消费纠纷调解网已经作了有益的尝试，全国已有4家省级和地市级金融消费调解组织，未来应集成全国更多的金融消费调解组织线上运行。 

（作者为浦发银行宁波分行巡察专员）