发展私人养老金体系的国际经验及相关建议

当前宏观环境下，全球公共养老金体系可持续运行面临严重挑战。

第二次世界大战后直至20世纪60年代，凯恩斯国家干预主义占据主流地位，以现收现付制为基础的公共养老金体系在世界各国迅速产生、发展。然而，随着20世纪70年代全球经济滞胀、人口老龄化，其可持续性在多国均面临严重挑战。2000年，日本政府组织专家讨论“公共养老金体系可持续运行”的前提条件，最终结论是必须同时满足：社会经济保持4%的增长率，且人均收入同比例增长；少子化趋势得到遏制，并恢复到年出生率2%的水平；养老金投资年收益率达到5%。2016年，花旗银行研报指出，德国、法国、意大利、英国、葡萄牙和西班牙等国公共养老金缺口已突破其GDP的300%。2017年，达沃斯世界经济论坛报告预计，至2050年，日本、美国、英国、荷兰、加拿大及澳大利亚等六国的公共养老金将出现224万亿美元缺口。我国养老金体系始建于1991年，并长期以第一支柱为核心，截至2019年底，占养老金总额比重已高达77.76%。近年来，资金缺口问题日益严峻，根据社科院最新预测，城镇职工基本养老保险基金累计结余将在2035年全部耗尽。

加速发展私人养老金体系，成为各国解决困境的主要路径。

从全球经验来看，加速发展私人养老金体系，一是作为公共养老金体系的补充。例如，美国于1974年通过《雇员退休收入保障法案》，建立个人退休账户IRA，成为第三支柱核心；1978年在《国内税收法》第401条新增K项条款，设立“401K退休计划”，成为第二支柱核心。截至2019年底，其第二、三支柱养老金余额已达30.28万亿美元，占GDP比重为141.3%。二是直接替代公共养老金体系。例如，新加坡于1955年启动“中央公积金（CPF）”制度，立法强制个人储蓄自保、企业协保、政府管理，财政仅用于对部分特殊群体的兜底保障。智利则于1980年进行养老金体系改革，以个人退休账户为基础，立法明确个人为单一资金来源，并采取私营部门经营、政府监督的运行模式。截至2019年底，新加坡、智利的养老金余额占GDP比重分别接近90%、95%。目前，我国养老金余额占GDP比重仅为10.86%，其中，属于私人养老金体系的第二、三支柱发展滞后，合计占GDP比重不足2.5%。

推动居民金融资产配置结构调整，是壮大私人养老金规模的关键所在和可行选择。

一是理论性结构调整空间广阔。根据《中国家庭财富调查报告2019》显示，我国居民金融资产配置集中于现金、活期存款和定期存款，占比高达88％。而在有数据可查的35个OECD（经济合作与发展组织）国家中，仅有8个国家的存款和现金占家庭金融资产比例超过50％，其中，在国际权威指标“墨尔本美世全球养老金指数”中排名靠前的瑞典、丹麦、芬兰和挪威等国，该比例分别为19.34%、19.95%、31.14%和38.75%。二是国内居民金融资产总量庞大。根据中国人民银行发布的数据推算，截至2020年6月底，我国居民存款余额约92.09万亿元，叠加理财、投资等，居民金融资产余额合计约150万亿元，接近GDP近1.5倍。人社部数据显示，2019年，我国基本养老保险基金支出为5.19万亿元。简单推算，如能按照上文所述，将国内现有居民金融资产中存款和现金占比比照瑞典、丹麦等国调整，并引导至私人养老金体系，则可扩充养老金资产约90万亿元，叠加现有10.76万亿元养老金余额，如能实现年化收益5%左右，仅靠增值部分即可覆盖现有绝大部分养老支出。

银行业保险业在加速居民金融资产转化方面具备天然优势，但目前并未充分发挥。

银行业具有“通道”优势，一方面，几乎所有符合参与私人养老金体系条件的居民，都具有个人存款账户； 另一方面，银行机构是金融活动核心，依托现有平台可直接与保险、券商、基金、资管等机构对接。保险业具有产品优势，人身保险长周期、提供风险保障等特征，契合养老实际需求。但是，国内银行业保险业参与养老金体系建设主要集中于资产管理。其中，第一、二支柱方面，分别表现为委托投资模式、信托管理模式（见表1～表3）。第三支柱方面，虽然已进入个人税延型养老保险产品设计领域，但目前仅在上海市、福建省和苏州工业园区试点，且发展成效并不理想。此外，住房反向抵押养老保险试点已开展6年，但多省仍未实际产生业务。

总的来看，我国在推动居民金融资产加速向私人养老金体系转化方面，机遇与困难并存，现阶段主要面临以下问题。

个人养老账户机制长期“缺位”，导致养老资产市场建设成本过高。

从全球经验看，私人养老金体系较为健全的国家基本都建立了个人养老账户机制，例如，美国的IRA账户、新加坡的个人公积金账户、智利的个人退休账户等。目前，我国尚未建立真正意义上的个人养老账户，导致养老资产市场建设成本过高，具体表现为三方面：一是金融机构展业成本过高。传统模式下，发展个人养老金融服务，只能采取“1对1”沟通对接方式，在无法保证客户资源规模情况下，回收前期产品研发、渠道建设等成本，具有较高风险不确定性，从而压制金融机构主动开展个人养老金融业务的动力。二是个人用户交易成本过高。个人用户在银行、保险、券商、资管等机构购买养老金融产品，需要分别在中国人民银行征信中心系统、中银保信系统、中证登系统开立账户，且不同类别金融资产的转化难度较高，对个人投资配置能力存在一定要求。三是政府部门监管成本过高。养老金管理涉及人社、财政、税务、央行、银保监会、证监会等部门，职能分散产生协调成本。此外，央行、银保监会、证监会等金融监管部门对养老金融产品的安全性、合规性负有责任，但由于风险分散、保值增值需求，养老金融产品配置、投资日趋多样化，成倍增加监管成本，这也是当前各种不符合养老需求的金融产品充斥市场甚至发生恶意欺诈现象的重要原因之一。

现行养老体系制度设计存在偏差，企业、个人、资金等非政府要素未充分发挥作用。

在剔除政府公务人员的前提下，从参与方式、缴费比例维度，对比分析中、美两国企业及员工参与第一、二支柱情况（见表4），可以发现以下现象：中国政府仅强制企业、员工参与第一支柱，第二支柱均为自愿；美国政府强制企业、员工参与第一支柱，第二支柱为员工主动发起、企业强制匹配；中国企业被强制缴费比例高于美国企业，美国员工实际缴费比例高于中国员工。从实际运行情况看，一是企业负担过重，积极性被压制。我国在第一支柱强制企业按照16%比例缴费，已超过美国企业在第一、二支柱缴费比例之和（11.2%）。因此，在自愿参与的前提下，国内非公有制企业参加“企业年金”的积极性不高。二是个人的养老主体权益缺少保障。美国“401K计划”以员工为主动发起人，并强制企业必须“根据员工缴费额度，按一定比例匹配缴费”。而我国“企业年金”则采取自愿参与方式，但实质上以企业缴费为前置条件，导致员工缺少话语权、主体权益无法保障，这也是部分员工为短期利益，默许或联合企业按照“最低工资额度”降低第一支柱缴费金额的内在原因。三是大量养老资金沉淀，自我增值效率过低。美国第一支柱养老金仅允许投资国债，但其占养老金资产比重为8.71%。而第二、三支柱占比达91.29%，并实施市场化运作，投资范围包含境内、境外，能够较好实现资产增值。目前，我国第一支柱占养老金资产比重高达77.61%。其中，基本养老保险基金约6.29万亿元，但投资范围受限最多，大多以银行储蓄形式沉淀。数据显示，其2018年利息收入仅2365.22亿元，实际收益率在3%左右。截至2020年3季度，仅24个省份签订基本养老保险基金市场化投资委托合同，但实际可用额度不足1.1万亿元。

财税机制激励有限、居民收入差距过大，降低个人配置养老资产的积极性。

一是我国采取间接税为主的税制，导致个人税优政策覆盖面有限。2019年，国内财税收入占比前三的税种分别为：国内增值税（39.46%）、企业所得税（23.61%）、国内消费税（7.95%），个人所得税占比仅6.58%。同期，美国财税占比前三的税种分别为：个人所得税（49.62%）、社会保险税（35.90%）及企业所得税（6.65%）。以个人税延型养老保险试点为例，随着个税起征点上调，符合参保条件的理论群体约6400万人，占我国总人口的4.6%，目前累计参保人员仅5万人。二是个人收入差距较大，导致相当比例人群缺乏可供养老配置的金融资产。据可查数据显示，2017年国家统计局公布的中国人均财富基尼系数为0.467。根据《中国统计摘要2020》统计，2019年，我国低收入、中间偏下收入对应人群约6.1亿人，年人均收入为11485元，月人均收入不足1000元。

政策建议

依托银行业个人账户系统，尽快建立“个人养老账户”。

一是强制符合收入、年龄等条件的公民自动加入，开通缴费、查询、资金划付、投资、托管、支取等综合功能，与税收、人社信息对接，并设置支取限制。例如，英国规定自2012年10月起，所有“年收入7475英镑以上、年龄在22岁到法定退休年龄之间、没有参加任何职业养老金计划的劳动者”，都将“自动加入”职业养老金计划。美国则明确IRA账户支取年龄一般不低于59.5岁，提前支取将免除税收优惠，并收取10%罚金。二是建立灵活转换机制。打通第二、三支柱，在就业状态、企业、地区发生变化时，允许将企业年金、职业年金转移到“个人养老账户”，且相关优惠政策应保持不变。三是采取“政府监管、市场运作”模式。对养老金投资范围、工具、数量、收益等进行规范监督，建立准入退出、信息披露等市场机制，并提供法律政策支持。例如，智利政府规定最低投资回报率标准，要求基金公司必须保证最近36个月的平均实际回报率高于“所有同类基金加权平均实际回报率减去2个（C、D、E类基金）或4个（A、B类基金）百分点”和“所有同类基金的加权平均实际回报率的50%”中较低者。如基金公司当年的投资收益率低于上述基准，则必须动用收益波动准备金、强制准备金以及自有资产弥补，如仍不能弥补缺口，则宣布基金公司破产，由政府出面弥补资金缺口。

按照“个人履行主体责任、企业履行社会责任、政府履行兜底责任”原则，调整养老三支柱设计。

一是第一支柱维持“现收现付制”，建立政府、企业和个人三方筹资机制，由政府承担兜底责任，重点扶持低收入困难群体，并降低企业、个人的强制缴费比例。例如，美国第一、二支柱企业的强制缴费比例合计为11.2%，澳大利亚为9%。同时，考虑适当提高缴费年限、延迟退休，降低普通群体的养老金替代率，提高公共养老金可持续性。二是将第一支柱降低的企业缴费比例转化为第二支柱年金来源，修改为由个人主动发起。同时，在不增加企业实际负担的前提下，设置适当比例强制企业匹配。例如，个人缴费比例可弹性设置为5%～10%，企业按照个人缴费额的30%～50%匹配。三是引导金融机构研发银行理财、养老保险、股权基金等长期限、权益类产品，并与国家经济发展挂钩。例如，新加坡规定“中央公积金（CPF）”的60%需用于本国企业发展，使个人充分享受国家经济发展收益。同时，在经济状况好时，提高缴费率，增加国家控制资金；经济状况不好时，降低缴费率，减轻企业负担、刺激市场。

逐步完善配套财税机制，推动居民金融资产加快向养老金转化。

一是完善个人税延型养老保险机制。在试点基础上向全国逐步推广，通过提高缴费优惠额度、降低领取阶段税率、简化购买手续等措施，增强养老保险税优制度的覆盖面、吸引力和可持续性，充分发挥商业养老保险的长期风险保障作用。二是扩大个人养老金税优范围。除个人税延型养老保险外，将公募基金、银行理财、个人养老专项计划等养老金融产品纳入税收优惠政策范围，并从金融机构增值税科目进行减免，通过降低成本、提高收益，对个人产生激励引导效应。三是探索EET、TEE 灵活转换的税收优惠模式。其中，EET主要服务纳税群体，TEE主要服务非正规就业群体，或由个人根据自身收入增长水平选择最佳的优惠政策，同时加大对低收入者等弱势群体EET税收优惠力度。四是逐步研究直接税替代间接税的政策空间，促进居民金融资产参与权益类配置，享受国家经济发展带来的收益，本身也有利于缩小居民个人收入差距。      

（作者为安徽银保监局保险监管课题组，课题组成员为施其武、韩振兴、郜湘莉、陈炀)