导读
2019年，包商银行、恒丰银行和锦州银行等问题银行先后暴露。据不完全统计，2020年以来全国已有6起中小银行合并重组，已有6家金融机构被行政接管。
正文
根据专家预测，到“十四五”期间的2025年，我国将迎来银行业破产重组的高峰期，一批问题银行将面临处置。问题银行的提法最早出现在1929年美国经济大萧条时期，特指资不抵债、偿债能力不足、流动性短缺的银行业金融机构。我国国内监管部门对问题银行的界定也尚无明确标准，主要是根据商业银行监管评级情况，将低于某监管评级的机构纳入高风险机构进行监管。
那么，中外在处置问题银行上有哪些主要模式呢？
发达国家问题银行的处置机制及经验总结
——美国问题银行处置机制
美国问题银行处置以联邦存款保险公司（FDIC）为核心，1933年发布的《格拉斯-斯蒂格尔法》明确了FDIC为问题银行退出的执行机构，1950年发布的《联邦存款保险法》和1991年发布的《联邦存款保险公司促进法案》则为FDIC业务开展提供法律保障。2008年全球金融危机之后，美国于2010年通过了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，将储蓄机构监管局 (OTS) 被并入到货币监理署 (OCC) ，同时增加了联邦存款保险机构的备份检查权和执行权。除FDIC外，联邦储备银行(FRB)、联邦货币监理署 (OCC)和州政府管理机构也需参与问题银行处置。其处置模式主要有三个方面：第一种为收购与承接，这也是最常见的方法。由联邦存款保险公司将问题银行作为被收购标的面向市场进行公开竞标，然后确定一家银行购买问题银行的部分或全部资产，并承担相应负债；第二种为清算及存款偿付，在没有市场主体愿意承接问题银行资产和负债，或者联邦存款保险公司补偿成本过高时，联邦货币监理署和州监管部门签发问题银行关闭指令，并授权联邦存款保险公司接管；第三种为公共资金救助，当问题银行可能造成系统性风险甚至更严重后果时，存款保险公司会对其进行资金救助。
——英国问题银行处置机制
2008年全球金融危机之后，英国也开始制定或修订问题银行处置法律体系，2009年《银行法》和2012年《金融服务法》等法律法规相继出台。按照法律规定，英格兰银行是英国问题银行的处置机构，和财政部、金融行为监管局共同组成问题银行处置组织体系。其处置模式主要有五个方面：一是责成机构自救，包括进行内部重组、劣后级债权减记等措施，银行承担主体责任；二是私人部门收购，由私人卖家收购问题银行的全部或部分资产和负债及业务；三是过桥银行模式，即由英格兰银行成立过桥银行，暂时收购问题的全部或部分业务，维持问题银行经营连续性；四是资产管理机构收购，由英格兰银行或财政部主导成立资产管理机构，专门实施问题银行或过桥银行收购；五是行政化处置，当问题银行可能引发系统性金融风险时，英格兰银行可以根据问题银行的规模、业务性质等情况选择行政化处置模式。
——日本问题银行处置机制
日本问题银行处置法律体系较为完善，1971年《存款保险法》和1986年《存款保险法改进法案》诞生了存款保险机构，并规定了存款保险机构的业务范围。1998年通过的《金融再生关联法案》包括了七部问题银行处置的法规，构成了问题银行处置的法律框架。日本问题银行处置由金融厅主导，财务省、日本银行、存款保险公司和地方财务局共同参与。其处置模式主要三个方面：一是行政资本注入，由日本银行履行最后贷款人职责，向问题银行提供流动性支持，保障问题银行业务连续性；二是同业并购，当问题银行被认定破产时，金融厅指定破产管理人将不良资产转让给存款保险机构。由存款保险机构向市场征集承接银行，或成立过桥银行；三是存款偿付，由存款保险机构作为问题银行财产管理人，为不超过一定限额的存款本金和利息提供保护。
——国外问题银行处置的经验总结
从美、英、日三国问题银行处置模式可以看出，成熟的问题银行处置体系都有其普遍规律和共同特征，主要表现为处置主体明确、法律法规健全、市场规则明确、权力配置清晰等方面。
一是准确把握金融行业属性和本质特征是问题银行处置的重大前提
众多理论研究和实践案例证明，银行业具有较强的内生脆弱性和外部扩散性。直至今天，银行的主要业务仍为存、贷、汇，具有高负债、高杠杆的行业经营特点。在宏观经济恶化或社会信用体系不完善时，资产端容易集中、激增式恶化，而存款人受信息不对称限制，容易受到新闻传媒影响而丧失对银行业信心，引发客户挤兑、并导致发生金融风险事件。随着同业业务和表外业务快速发展，银行业构建起了更加复杂的业务关系网络，问题银行重组或破产容易引发连锁反应，导致出现系统性金融风险。因此，金融行业的特殊属性和本质特征决定了问题银行处置显著区别于一般的工商企业。
二是全面确保金融体系稳定是问题银行处置的重要目标
一般工商企业重组或破产目标主要是挽救企业、依法清偿和员工安置，但问题银行的处置目标明显不同。2008年金融危机之后，国际货币基金组织（IMF）修正了银行破产目标，认为银行破产的目标就是为了维护金融体系稳定。许多国家受到IMF观点的影响，逐步修正了银行破产制度的基本目标。如英国2009年《银行法》规定：“银行破产主要为了加强金融体系稳定、保护公共信心、保护存款人和公共资金”。虽然该条文中没有区分优先次序，但能够表明确保金融体系稳定已成为首要目标。因此，全面确保金融体系稳定是问题银行处置的重要目标、更是首要目标。
三是健康良好的法律法规体系是问题银行处置的强大保障
由于银行业的特殊性，几乎所有主要国家都有完备的银行破产法律法规，尤其是银行破产制度安排。例如美国的《联邦存款保险法》及《联邦存款保险改进法案》等对问题银行处置有详细的规定。又如英国在2009年《银行法》和《破产法》基础上，专门制定了《银行破产规则》。再如日本《金融再生关联法案》包括了7部法律法规。正是有了健康良好的法律法规体系和科学的制度安排，有力保障了问题银行处置工作的成功顺利开展、正常稳健运行。
四是坚持市场法则、商业运行是问题银行处置的共同趋势
英美等金融发达国家历来以市场化处置为优先选择，行政处置和公共资金救助为兜底措施。日本虽然行政化手段运用较多，但其1994年以来金融机构不断倒闭，1997年左右更是出现金融机构倒闭潮，凸显了行政化模式的弊端，易产生 “制度疲劳”和 “制度惯性”，形成的路径依赖将成为政府治理的包袱。因此，坚持市场化法则、商业化运是问题银行处置的共同趋势。
我国问题银行处置六大模式及典型案例
近二十年来，我国在问题银行处置上进行了很多尝试，探索过多种处置模式。1998年海南发展银行破产倒闭成为我国问题银行处置的开端性事件，1999年四家资产管理公司成立并先后承接了四大国有银行问题贷款，到2019年包商银行被接管，我国问题银行处置积累了较多的成功实践案例。我国问题银行处置的主要模式是：
——破产清算模式
该模式主要是针对资产质量严重恶化，按照人民银行、银保监会等监管部门认定已经“无法生存”的问题银行，依照《公司法》《破产法》和《商业银行法》等法律法规对问题银行实施破产清算。由于我国法律规定均不够详细，在司法实践中尚缺乏操作规程，缺乏普遍推行的基础。
例如海南发展银行破产案。海南发展银行成立于1995年8月，最初是以兼并5家信托投资公司的方式而设立。从成立之初，海发行就被委以化解金融风险的重任。在海南房地产泡沫时期，海南多家信用社采用高息揽存的方式开展业务，随着房地产泡沫的破灭，贷款难以收回，导致无法正常营业。为化解信用社风险，将这些信用社并入海发行。然而，正是因为多次兼并问题机构，最终使海南发展银行背上沉重包袱步履艰难，最终走向了破产倒闭。1998年3月22日，央行在陆续给海发行提供了40亿元的再贷款后，决定不再给予资金支持。3个月后，中国人民银行发表公告破产，关闭海南发展银行。
——行政接管模式
该模式是在资产恶化、资不抵债与监管部门认定金融机构已不能正常经营和自我拯救等情形下，由金融监管部门对问题银行进行全面接管，并暂时行使其经营管理权。目前，一般是由人民银行、银保监会、属地政府共同组成接管组，对问题银行实施行政接管，并由接管组负责问题银行日常事务。
例如包商银行行政接管案例。包商银行是1998年成立的区域性股份制商业银行。2019年5月24日，鉴于包商银行严重的信用风险问题，中国人民银行和银保监会对包商银行实行接管，并委托建设银行托管包商银行业务。截至2017年第三季度末，包商银行的资本充足率为9.5%，核心一级资本充足率为7.4%，明显低于监管部门的要求。2020年1月，接管组按照市场化原则，委托北京金融资产交易所，遴选出徽商银行作为包商银行内蒙古自治区外4家分行的并购方，并确定了新设银行即蒙商银行股东的认购份额和入股价格。
——新设重组模式
该模式较多运用于区域性问题银行处置，主要是由属地政府主导，在区域内小微型银行、高风险银行基础上重组新设资本雄厚，风险防控能力更强的商业银行，化解存量风险，严控新增风险。在这种模式中，地方政府主要是基于风险化解、优化属地金融资源配置，具有强烈的、明显的行政处置色彩。
例如攀枝花城市商业银行和凉山商业银行合并重组案例。2020年11月7日开业成立的四川银行是以原攀枝花市商业银行和原凉山州商业银行为基础，采取新设合并方式设立。四川银行组建背后，实质上是对四川省两家城商行的重大风险化解。原攀枝花市商业银行2018年、2019年年报未对外披露，从官网信息看，截至2019年9月末，该行资产规模749.09亿元，一般性存款余额530.40亿元，各项贷款余额421.64亿元。原凉山州商业银行同样未披露年报，截至2017年9月末，资产规模299.74亿元，实现营业收入4.78亿元，净利润1872.48万元，同比下跌80%；2017年不良贷款率为3.57%，相比2016年增加1.64个百分点。两家银行由于治理结构失衡，经营管理薄弱，均出现了较为严重的信用风险和声誉风险。
——同业兼并模式
该模式主要是由资本充足、经营稳健和风险防控能力较强的大中型商业应对中小问题银行进行兼并重组，同时输出专业人员和管理经验，承担风险化解责任。该模式是日本问题银行处置的常用模式，对我国具有很强的借鉴意义。
例如锦州银行重组案例。锦州银行成立于1997年，由辽宁省锦州市15家城市信用社和锦州市城市信用合作社联社整体改制而成，2015年在香港联交所上市。2019年5月31日，安永会计师事务所辞任事件揭开了锦州银行重大风险问题的“盖子”。近年来，锦州银行不良率持续攀升、资本充足率不断下降，截至2018年6月末，该行公司类贷款占比超过90%，实际不良率可能超过5%，核心一级资本充足率仅7.95%。风险暴露后，锦州银行通过改革重组，先后引入工银投资、信达投资、长城资产、成方汇达和辽宁金控五家机构进行重组，其中重组完成后，工商银行全资子公司工银投资成为锦州银行第一大股东，并向锦州银行派出了党委书记和行长。
——引进战投模式
该模式在大中型问题银行重组中，主要表现为引进战略投资者。在我国，主要是由国有投资平台作为出资人，对问题银行进行战略投资，履行国有股东职责。国有资本在投资过程中，如何实现国有资本保值增值，实现合理退出是重点和难点。
例如恒丰银行重组案例。恒丰银行成立于2003年，是12家全国性股份制商业银行之一。近几年，恒丰银行因高层腐败案、股权问题而备受市场关注，尤其是2017年前后，恒丰银行前后两任董事长先后因涉嫌严重违纪违法被调查，随后一系列高管内讧曝光私分过亿公款，将恒丰银行推上了风口浪尖。期间，该行2017年、2018年连续两年未披露年报。从公开信息来看，该行2016年、2017年和2018年三季度末总资产分别为1.2万亿元、1.33万亿元和1.05万亿元，总负债分别为1.14万亿元、1.26万亿元和9739亿元，净利润分别为92亿元、76亿元和26亿元。与此同时，该行的不良贷款逐年上升，2016年末、2017年末以及2018年9月末分别为1.78%、1.80%、2.98%，充分表明该行经营环境逐渐恶化。为化解风险，在多方努力下，引进中央汇金公司、山东金融资管对恒丰银行进行了重组。根据重组方案，恒丰银行将非公开发行1000亿股普通股股份。其中中央汇金公司拟认购600亿股，山东金融资管拟认购360亿股，新加坡大华银行和其他股东拟认购40亿股。非公开发行后，中央汇金公司将成为其第一大股东。
——信托重组模式
该模式主要由实力较强的信托公司剥离问题银行不良资产，设立专门信托计划进行承接，恢复问题银行持续经营能力。这种模式是一种全新的以市场化处置模式，虽然在我国案例较少，但在美国问题银行处置中已是主要的处置模式之一，运用较为充分。这种模式的突出特点是“不用政府买单、成本最小化”，其成本直接由股东按照市场法则和投资意愿全额承担，为地方政府节约了财政资源。
例如万州商业银行重组案例。原万州商业银行成立于1998年，由于特殊历史背景，经历了十年（1998年-2007年）特殊发展阶段，在履行支持百万移民、帮助企业搬迁、服务库区经济发展职能职责的同时，由于企业淹没、移民搬迁和企业个人借三峡移民机会逃废银行贷款债务、三峡库区产业空心化导致金融空心化、城商行发展“先天不足”的弱势加剧经营困难以及地方行政干预等特殊历史原因，使当时的万州商行背上了沉重历史包袱，经营发展陷入困境，在改革重组前连续三年被监管部门列为风险银行，监管部门要求必须在2007年底前完成处置工作。在中国银监会“不能成功重组就关门”的行政指令下，由重庆国际信托投资有限公司牵头重组万州商行。按照重组方案，重庆信托牵头，招募境内合格投资者对万州商行增资扩股。重组后的万州商行总股本扩大至20亿股，参加重组的新老投资者都将按每股1.6元的价格认购，其中1元作为股本，其余0.6元作为“万州商行不良资产专项处置集合资金信托计划”的专项资金，消化了12亿不良资产这个历史包袱。
我国对问题银行的处置进行了多种模式的有益探索，总体与我国经济、金融发展阶段相适应。一是充分发挥了党加强金融工作领导的政治优势和社会主义制度优势，快速有力化解风险，全额保障存款人利益；二是有效维护了银行业声誉，守住了不发生系统性金融风险底线，保障了我国银行业稳健持续发展。
（作者、课题组组长姚姜军为重庆三峡银行董事会秘书，课题组成员：岳传刚、王蘅、明川智、文利雅、张磊、姜勇单位为重庆三峡银行股份有限公司）
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