导读
提高平台以市场化方式融资和参与公益性项目的能力，定期披露各类政府性债务的规模、用途、偿债计划和保障措施等信息，建立现代化政府债务风险评估体系，提高事前和事中风险预警水平。
正文
近年来，随着马鞍山市充分利用同处长三角和中部地区的区位优势，着力发展“新基建”项目建设，地方政府债务规模有所增长，同时面临着经济下行、财政收入增幅下降的严峻形势，债务风险可能存在潜在隐患。笔者通过对马鞍山市地方政府债务发展现状进行梳理和分析，发现值得关注的问题，并提出相应意见与建议。
地方政府债务发展现状
债务规模：总体可控，但存在长期超财力举债
截至2019年年末，马鞍山市地方政府债务余额/限额之比为91.8%；负债率为15.5%，低于警戒线；债务余额和负债率在安徽省排名分别为第12和第14位。考虑到2018年年底，马鞍山市已累计置换存量政府债务248.37亿元，加之新增债务严格执行限额管理，项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券逐步推行，总体来说，马鞍山市债务规模较小、负债率较低，在该省处于低水平序列，且债务增速控制较好，但债务余额与一般公共预算收入对比长期处于较高水平，近年来该比率均超过200%。
结构与层级：专项债务增速较快，区县级举债空间小
从债务类型来看，截至2019年年末，马鞍山市地方政府一般债务和专项债务余额分别为160.17亿和168.02亿。总量差距较小，但专项债务增长较快，占总债务新增比重逐年升高。2019年，该市专项债务余额同比增长9.8%，比一般债务增速高8.0个百分点。从市县区情况来看，所占债务总量比重较低的是区级政府,比重相对较高的是市本级、县级政府以及各开发区，其中县、各开发区两级共计占比超过50%以上，主要是城镇化进程的推进和分税制体制下，两级政府的财权与事权不匹配所致。同时，数据显示，区级未使用债务限额有限，2019年马鞍山市雨山区和博望区均仅留有举债空间500万元。
发行利率：期限结构与国债收益率走势基本一致
从具体发行情况来看，地方政府债券平均发行利率水平整体上随着发行期限的增长而增加；近5年流动性一致的安徽省地方政府债券平均票面利率普遍略高于同期国债收益率平均值，且市场利率水平上行时，地方政府债券发行利率的上行幅度越大。而与国债收益率的利差逐渐走阔，表明市场情绪越来越谨慎。数据显示，利率差额峰值曾出现在2017年，5年期的安徽省地方政府债券平均票面利率高于同期国债平均收益率0.7个百分点，这在一定程度上反映了市场情绪在经历了2016年利率低点后更为谨慎。
债务资金投向：以公共事业基础设施建设为主，项目收益具有不确定性
地方政府债务资金主要用于当地基础设施项目建设，作为固定资产投资以满足公共需求和拉动地区经济增长。马鞍山市2019年新增债务26.68亿元，从新增地方政府债券资金支持领域看，主要用于医疗卫生、棚户区改造、土地储备和生态环保等领域，其中土地储备和生态环保资金安排投入占比较高，分别为13.9%和24.8%。由于土地储备项目属于专项债券，一般通过发挥对民间投资的撬动作用，带动投资扩大，从而获得一定收益用于还本付息，但生态环保类项目主要以政府公益性为主，收益具有一定的不确定性，按期还本付息压力较大。
值得关注的问题
地方财政收入中低速缓升、土地出让收入的不可持续与政府债务增势相悖，偿债缺口不断拉大
近几年受经济下行以及“营改增”政策影响，地方税收收入增速下降，非税收入作为调节工具波动较大，导致地方财政收入呈中低速缓慢上涨。面对税收增长乏力，地方政府加快土地拍卖进度、积极盘活国有资产以扩充收入。从近5年土地出让收入数据情况来看，马鞍山市土地财政依赖度偏高，达40%以上，而土地出让收入由于高房价的常年透支，空间已越来越小，同比增速从2016年18.3%降至2019年负增长16%。然而马鞍山市政府债务发行规模从2015年269.27亿到2019年328.19亿，与地方政府财力不足明显相悖，偿债缺口或将不断拉大，导致债务风险后期更加严峻。
地方融资需求与政府债务风险的现实矛盾，一定程度上制约着地方政府提供公共服务的意愿
一方面，地方政府债券是地方政府筹集建设资金的重要渠道。以马鞍山市滨江新区水利综合治理项目为例，该项目资金采取发行收益与融资自求平衡非标专项债券筹措，自2019年起分两批共发行10年期专项债券4亿元，占总投资的68.3%，项目收益则通过后期土地出让收入等取得；另一方面，随着地方政府举债“自发自还”模式推行以及融资机制完善，使得地方政府发债意愿受到显著影响。2019年马鞍山市自求平衡专项债券项目仅占该市申报的发债项目总额23.1%。
地方政府利用融资平台化解存量债务，拖累平台转型升级步伐，或将财政信用风险逐步转为金融市场风险
地方政府融资平台作为地方政府隐性债务的主要载体，一方面需要化解存量债务，另一方面面临转型发展。当前，地方政府融资平台承担的或有负债和存量政府三类债务以及为偿还三类债务而新增举借债务的到期还本付息负担较重，能否按期偿还完全取决于政府信用和偿付能力。以马鞍山市某平台公司为例，在剥离政府融资职能后，大量存量地方政府债务逐渐变成公司制下的有限责任债，大量风险敞口将在金融系统中暴露出来，其正努力通过加强政府性债务管理，多渠道开展融资，改善经营管理，增强造血功能，但债务风险化解及偿债能力仍有待增强。
受项目周期较长、地方政府偿债能力薄弱因素影响，政府债务还本付息压力大，中长期债券发行趋于常态化
近5年内安徽省地方政府债券5年、7年、10年期的发行笔数占比分别达到42.1%、20.6%和19.8%；而3年期和10年期以上发行偏少，平均占比不足2%。2019年以来，发行期限5～10年（含）地方政府债券1411.99亿元，共18只，笔数占比达60%以上。债券融资项目周期较长和政府偿债能力逐渐减弱是影响地方政府债券发行期限的主要因素。因此借新还旧随之成为地方政府变相延长发行期限的一种手段。据马鞍山市政府公开数据显示，2019年还本付息22.11亿元，其中11.09亿元一般债券还本资金通过发行再融资债券偿还。随着新增政府债券不断增加，往后会有较大的偿还债券本金压力，延长债券发行期限将趋于常态化。
政策建议
统筹预算收支管理，提高政府偿债能力
从地方重点产业上寻找和培育新的经济增长点，完善地方税收结构，弱化地方政府对土地出让收入的依赖。根据地方的财力状况和承受能力，保持合理规模的政府投资，减轻地方财政压力。
树立正确的政绩观，引导政府债务良性发展
将政府债务的发行与地方经济发展和财政运行协调起来，抑制为追求经济增长所激发的举债冲动。加大对项目收益和融资自求平衡专项债券及配套市场化融资的支持力度，降低政府债券发行期望。
加快融资平台转型，强化债务风险防控
提高平台以市场化方式融资和参与公益性项目的能力，定期披露各类政府性债务的规模、用途、偿债计划和保障措施等信息，建立现代化政府债务风险评估体系，提高事前和事中风险预警水平。
丰富政府债券结构，发挥其金融产品功能
创新推出收费公路、轨道交通、乡村振兴等项目收益专项债券，缓解还本付息压力，在期限结构上综合考虑项目建设、运营和回收周期等因素，在满足不同投资者偏好和政府融资需求的同时，充分发挥政府债券作为金融产品的功能。
（作者单位为中国人民银行马鞍山市中心支行）
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