导读
笔者结合具体案例和境外金融机构实践，分析城商行公司治理现存问题，借鉴国际已有经验，以其提升城商行公司治理的科学性和有效性。
正文
根据经济合作与发展组织（OECD）2015年审议通过的《公司治理原则》，公司治理涉及公司管理层、董事会、股东及其他利益相关者之间的一系列关系。公司基于公司治理结构来设定公司目标，并确定实现这些目标的手段和绩效监控方式。另据中国银行业监督管理委员会发布的《商业银行公司治理指引》，商业银行公司治理是指股东大会、董事会、监事会、高级管理层、股东及其他利益相关者之间的相互关系，包括组织架构、职责边界、履职要求等治理制衡机制，以及决策、执行、监督、激励约束等治理运行机制。
本质上，城商行公司治理亦在上述基本准则或规定范畴之内。城商行公司治理架构、参与主体交互作用与关系、公司治理目标设定与实现同样应强调遵从规则，对各公司治理参与主体行为进行制衡，以平衡利益相关者之间的权利义务关系，使城商行实现更好的运营结果。
城商行公司治理存在的问题与风险
2019年以来，国内城商行发生多起违规事故或风险案例，部分城商行因此被迫进行重组或改革、部分城商行董事会或高级管理层因履职不善被撤职甚至移交司法机关处理、个别城商行因出现巨大的潜在风险被监管部门接管。这些案例从不同层面、不同程度上说明，全面提升我国城商行整体的公司治理水平仍任重道远。从公开的数据和案例分析，城商行公司治理主要存在以下问题及风险。
股权结构过于集中
合理的股权结构和良好的股权管理机制是确保城商行施行有效公司治理的重要前提。从案例看，城商行不良大股东或一致行动人股权占比过高，是导致权利被滥用、内部控制、“一言堂”等现象和风险暴露的重要原因。
以某城商行为例，根据监管机构披露的信息，该行机构股东为79家，持股比例超过97%，在这其中，间接或直接被某集团控制的机构股东数量达35户，持股比例接近90%。在此背景下，该行信贷资金投向几乎完全被该集团控制，该集团长期通过不正当关联交易、资金非法占用等手段，套取该行资金超过1500亿元，致使该行出现重大风险。
内部制衡机制形同虚设
随着国家层面越来越重视对金融机构的监管，总体看，我国城商行公司治理近年在形式上有明显进步，基本都已按照《商业银行公司治理指引》中设置 “三会一层”（股东大会、董事会、监事会、高级管理层）的模式建立起基本的公司治理框架。“三会一层”按照既有的规章制度合理分工、各司其职、相互制衡，是公认的实现良好公司治理的基础。但从实际运行情况看，不少城商行尽管具备“三会一层”的机构设置，也具备相应的公司治理制度，但依旧存在“三会一层”之间履职界限不清晰、履职不到位、履职错位等现象。在2018年召开的中小银行及保险公司公司治理座谈会上，监管机构就明确指出存在“董事会履职有效性不足、高管职责定位存在偏差、监事会监督不到位”的现象。
如某城商行从表面上看，公司治理结构完善，股东大会、董事会、监事会、高级管理层均有设置，并建有健全的制度规章体系。但在实际日常经营中，该行重大事项的决定、重要的人事任免均不按规定流程进行集体讨论和决策，相关公司治理参与方明明知晓问题严重，却长期无所作为，导致该行监督制衡机制失灵，违规乱纪现象频发。
业务风险控制机制失效
部分城商行未能建立良好的业务风险控制机制，或业务风险控制机制有名无实，导致风控体系或不能准确反映风险事项，或无法阻止业务风险的发生。例如正常运作的信贷业务风险控制体系，应落实“专业治贷”的理念，信贷专业条线能够凭借自身的专业优势，对明显的高风险信贷业务发挥独立审查作用。但部分城商行的公司治理实践破坏了专业条线的独立性。
如某银行在办理一笔大额信贷业务过程中，信贷专业条线已经发现借款人资信明显达不到基本要求，不同意对借款人进行融资，但该行董事长仍一意孤行，强迫业务条线发放贷款，最终该笔贷款形成不良。
信息披露不规范或不充分
合规的信息披露是实现良好公司治理的重要方法之一。内外部监督力量 （如媒体、监管机构等）通过关注、分析城商行披露的信息和数据，能够更好掌握城商行的经营动态，及时发现问题和不足， 尽早通过舆论或监管的力量纠正城商行公司治理存在的问题以规避风险。中国银行业监督管理委员会发布的《商业银行信息披露办法》，对商业银行信息披露进行了非常明确的规定，明确指出商业银行信息披露应符合准确性、真实性、时效性的要求。因此，按规披露信息，既是城商行提升公司治理能力的措施，也是对监管规定的落实。但在实践中，部分城商行依旧存在披露信息不及时、不准确、内容失实等现象，导致外部监督力量无法起到更好的作用。
如某城商行在2019年未及时公布其年报、大股东变动等重要信息，一定程度上使得外部监管未能在该行出现重大风险前更早介入，造成较严重的后果。
另外，由于商业银行业务具有较强的专业性和较高的复杂程度，外部审查单位和监管机构在银行风险暴露前往往难以完全察觉，这就需要公司治理结构中考虑设计有效的、更有针对性的内部预警机制。
内外结合，提升城商行公司治理科学性和有效性
根据中国银行保险监督管理委员会官网数据，截至2020年三季度末，我国共计有城商行134家，资产总规模40.28万亿人民币，较上年同期增长11.7%，占我国银行业金融机构总资产的13.1%，城商行是我国金融业的重要组成部分。城商行通常以服务地方作为自身定位，为经营区域内工商业发展提供资金支持，在推动区域经济发展方面发挥着非常重要的作用。改进城商行公司治理能力，不仅关系到城商行自身利益，也关系到系统性金融风险控制和经济的健康发展。
前文提到的城商行公司治理出现的问题及潜在风险，既有城商行内部的原因，如顶层设计缺乏科学性导致股权结构不合理等，也有外部的原因，如外部制衡力量还有一定改进优化空间等。因此，提升城商行公司治理的科学性和有效性，一方面要从城商行自身出发，采取措施避免公司治理机制失效；另一方面不能将希望完全寄托于城商行自身，要从外部着手，努力杜绝相关违法违规行为。
穿透式审查股东资质和资金来源
识别股东背后的最终受益人（Ultimate Beneficiary Owner），既是国际上常见的金融监管当局对金融机构反洗钱的基本要求，也是一些国家银行业监管机构从根本上了解特定股东与商业银行自身利益冲突关系、防止商业银行被少数人实际控制的有效方法。城商行公司治理，要以股东主动申报与监管审查相结合的方式，对超过特定比例的控股股东和主要股东进行逐级而上的穿透式审查，确保股东及其最终受益人未违反反洗钱监管规定、不涉及敏感名单，确保整体股权最终受益人未过度集中于某个人及其关系人，确保实际控制人符合法律和监管规定的资质要求。要对股东投资资金追根溯源，避免出现虚假出资、抽逃出资等违法违规情形，确保主要股东和控股股东的投资资金为自有资金、合法合规资金、符合反洗钱要求的资金。
提升“三会一层”履职能力
公司治理参与主体的独立履职情况，是境外监管机构普遍高度关注的问题。部分国家银行业监管当局将董事和合规官独立履职作为判断银行公司治理是否合规的核心，经常透过对银行会议纪要及内部制度的检查判断银行公司治理参与主体是否已开展独立履职。在某些国家，董事个人“搭便车”是有风险的， 董事个人可能因董事会作出的某项产生严重后果的决议被追责，若个别董事不支持董事会某项其认为是违法违规或有重大风险的决议，只有在决议通过前辞职，或者在决议通过后，声明其因不赞成董事会通过的某项决议并辞职，才能在决议造成严重后果的情况下不被认定为渎职并免除责任。在这种制度下，“搭便车”行为没有生存土壤。
城商行公司治理制衡机制功能的发挥，要重视一二三道防线独立性建设，确保各个条线独立充分发挥专业职能；要重视改进各公司治理参与主体独立履职情况，破除“履职不作为，不当责”的思想和作风；对于甘当“举手董事”和“举手监事”的董监事，一旦经营出现重大违法违规事件或风险案件，造成重大损失，不仅要对经营管理层问责，也应对相关董监事问责，以确保公司治理机制的有效性。
加强资产质量真实性监督
部分案例中，大股东把银行当成提款机，恶意操纵贷款，将城商行信贷资金投向特定关系人。其背后的动机是一旦出现问题，仍可以通过续贷来掩盖不良，隐瞒信贷资产的真实情况，从而不断通过滚雪球蒙混过关而不承担责任，将客户存款安全置于危险境地，进而形成系统性风险，这同时也侵害了中小股东的利益。
在金融监管体系成熟的国家，银行业监管当局往往非常重视对银行信贷资产质量分类、拨备提取、不良资产处理的检查，一旦发现有掩盖不良等违规行为，可能会对相关人员予以入刑的重罚，这也对震慑不良股东操控董事会违规介入银行日常经营起到非常积极的作用。
因此，对于城商行主要股东违规指使调整信贷资产质量分类，意图掩盖风险资产，使信贷资产质量分类未能如实反映风险状况，造成损失，可按照“谁指使，谁担责，谁赔偿”的思路，冲销相关股东股本，用其资本金进行赔偿，对于情节严重的，应考虑入刑，以抑制主要股东乱作为。
建立合规官制度
合规是底线，这是全球银行业监管的共识。在实践中，存在“三会一层”集体负责合规事宜的情况，责任承担主体相对模糊。在金融监管体制成熟的国家或地区，普遍设有银行合规官制度。合规官独立对银行各项内部制度进行合规检查、对主要股东行为进行合规监察、对公司治理参与主体进行合规履职评判、对日常经营中与合规相关的事项进行审批（如超过一定规格接待客户需要经合规官批准）。合规官的任免须经监管批准认可，合规官的汇报路线包括外部监管机构，并直接对监管机构负责。外部监管机构对城商行经营的关切，亦可由对城商行合规经营进行独立监察的合规官进行直接接洽回复。
总体看，合规官制度要求合规官深刻理解国家法律、监管规定和本行制度，完全独立于经营，专职处理银行合规事宜，对外能够实现与监管机构更好的对话与沟通，更好实现对国家法律、监管规定的内化。合规官具有的专业属性和特殊的角色定位，使合规问题由集体负责模式落实到个人具体负责，能够形成对公司治理其他参与主体的监察与制约，相对城商行集体负责合规事宜，更具有优势，能够更好解决城商行经营管理过程中的“灯下黑”问题和重大事项决策过程中的“搭便车”问题，更好推动城商行公司治理目标的实现。
引入“吹哨人”制度
该制度设想源于美国《萨班斯-奥克斯利法案》，这是2002年美国国会根据世界通讯公司等企业破产事件的教训形成的法规。该法案第806条提到：如果员工合理相信公司有违反联邦法律或者美国证券交易委员会所发布的法律之嫌，向相关机关提供咨询或协助调查，或者提起、参与法律程序或作证，公司不得以解雇、降级、停止、威胁骚扰或歧视。该法案其他相关条款亦对“吹哨人”提供了保护和支持。
银行内部人员因为工作关系，较外部监督力量往往更熟悉本行的业务特点，更有可能在早期阶段知晓公司治理的问题或者内部的违法违规事项。因此，在城商行公司治理体系中，通过设计合理的保护制度，鼓励并支持城商行内部人员及时对内部问题进行预警，增加违规者的敬畏之心，是值得探索的改进公司治理有效性的措施。
以韩国为例，为保障商业银行公司治理机制的健康运行，韩国规定银行内部必须设立“吹哨人”制度，所有员工亦知晓该制度在本行的存在，2020年，韩国某大型银行行长就因被内部“吹哨人”举报并证实违规招录数名新员工而被处以8个月有期徒刑。韩国银行业监管机构对银行业实行的防微杜渐式监管，以及对公司治理参与主体违规行为的零容忍，为韩国商业银行近年在公司治理方面取得的公认成效有较大关系。值的指出的是，从实践看，无须对该制度是否有负面作用进行过度担忧。以某中资银行在韩机构为例，该行按照当地监管规定建立“吹哨人”制度，运行良好，为保证该行合规经营、更好满足当地监管要求起到了非常重要的作用，且该制度在该行运行过程中，从未出现诬告、诽谤等不正常负面现象。
（牛建军为中国工商银行首尔分行总经理，汤志贤为中国工商银行首尔分行贸易融资部主管。本文仅代表作者个人观点，不代表其供职机构立场）
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