导读
借助流转交易平台，探索农村宅基地县域范围内跨集体经济组织空间置换流转的新机制，引导村庄集聚，实现县域范围内资源的整合和集约节约利用。
正文
近年来，济宁市汶上县作为山东省确定的试点县，在推动宅基地“三权分置”改革的基础上，积极探索开展了宅基地和农房使用权抵押融资业务创新。笔者对此进行了专题调研，总结分析了汶上县试点中存在的主要问题，并提出了相关政策建议。
宅基地及农房使用权抵押融资试点情况
汶上县隶属于山东省济宁市，下辖13 个乡镇、2 个街道办事处、495 个行政村。2015 年以来，汶上县相继承担了全国农民住房财产权抵押贷款、山东省农村集体产权改革、山东省农村宅中国人民银行济南分行金融研究处2020 年4 月15 日两基地三权分置改革等3 项改革试点任务。据统计，全县共有宅基地22.48 万宗，总面积8.75 万亩，农村房屋22.1 万宗（含社区），建筑面积3897 万平方米，其中闲置宅基地1.09 万宗，面积3955亩，闲置房屋1.08 万宗，面积80.56 万平方米。自2018 年7 月列入全省宅基地三权分置改革试点以来，汶上县围绕“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，在推动宅基地及农房使用权抵押贷款方面进行了积极探索。
存在的主要问题
宅基地及农房确权登记难
从汶上县宅基地及农房确权颁证情况看，汶上县试点村2811户农村宅基地使用权确权率达到了100%，房屋所有权确权率为52%，但由于农房权属关系复杂、产权纠纷多，产权证书发放比例较低，截至目前汶上县仅颁发不动产权证书422 本，颁证率仅为34%（农村宅基地使用权和房屋所有权实行“双证合一”）。同时，由于不动产统一登记工作尚未到位且缺乏明确的制度规定，加之试点银行在开办贷款业务时未明确要求必须出具不动产登记证明，汶上县不动产登记管理中心基本未开展宅基地及农房登记业务，截至目前仅办理3 件。显然，宅基地及农房本身缺乏作为抵押物的基础条件，而金融机构也并未真正把其作为合格抵押物来看待。
宅基地及农房价值评估难
一方面，农村住房建造标准不一、建筑材质多样、所处地理位置不同，且缺乏有效的市场参照标准，导致宅基地及农房价值评估难度极大；另一方面，县域第三方评估机构匮乏，少有机构愿意涉足宅基地及农房评估。目前汶上县仅有1 家专业农村宅基地使用权和农民住房所有权价值评估机构，且评估费用超出农户预期，导致试点中第三方评估方式累计仅有2 户，评估价值41万元。其余则主要采取银农双方协商或金融机构内部免费自评估方式进行。但这两种评估方式中，金融机构话语权较强，易出现价值低估情况，与农户信贷需求预期存在差距，进而抑制了农户的积极性。
宅基地及农房流转处置难
目前农村房地产交易市场尚未建立，有关方面也没有明确制定宅基地及农房交易规则和农房交易涉及税费征收等问题，宅基地和农房缺乏有效的流转交易机制。加之现有政策规定，主要鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地，而对集体外的资金以租赁、经营形式进入集体内部进行了较大的限制。在集体组织规模过小、集体成员可申请免费获取宅基地的情况下，宅基地和农房转让市场狭小且有价无市的问题极为突出。因此，宅基地及农房一旦进入处置程序后，极易造成银行等金融机构处置困难，从而导致金融机构不愿意涉足宅基地及农房抵押融资业务。为解决这一问题，汶上县进行了积极探索。比如，建立贷款风险补偿机制，由县财政出资500 万元设立“农房”抵押贷款风险基金，对金融机构贷款本金损失给予补偿。建立贷款风险缓释机制，政府引入担保、保险公司，与银行分别合作开办“农房”抵押贷款担保业务和保证保险业务，各方按比例共担风险等。但这些措施仅有助于减少金融机构的损失，并没有解决抵押物处置问题。试点过程中，金融机构有针对性地设计了第三方处置等方式，即在无法偿还贷款时，由专门机构收储农房，给予借款人一定赎回宽限期，但总体上效果也不明显。
宅基地及农房抵押融资有效需求匹配难
从试点情况看，由于农村人口外流严重，迁入新居、常年外出务工使宅基地及农房闲置率较高，农户在本地经营性的融资需求一般。而在有限的需求中，金融机构客户选择的倾向性和业务流程也不合理，在很大程度上挤出了有效需求。一方面，由于农房抵押权变现较难，评估还款能力成为金融机构放款的主要因素，在资格审查时通常要求借款人须有较好的生产经营项目和一定的经济实力，以保证第一还款能力，这造成目前实际获得抵押贷款的多为个体工商户、小微企业主及农业专业大户，相当部分有实际需求的农户反而被排斥在外；另一方面，宅基地及农房抵押融资的流程复杂，部分农户对宅基地及农房使用权抵押贷款业务比较消极，在办理个人贷款业务时，更多地倾向于选择免抵押贷款产品如家庭亲情贷等可替代产品。两者叠加，农户对宅基地及农房抵押融资的潜在需求很难转换为真实有效需求。
推进宅基地及农房使用权抵押融资的政策建议
加快农村宅基地确权颁证与抵押登记工作
进一步推进宅基地及农房使用权的确权颁证工作，充分发挥村“两委”作用，集中解决一户多宅、面积超标、违章占用、隐形交易等历史遗留问题。明确宅基地权属，保障现有宅基地权利人合法权益。同时，加快推进农村不动产统一登记步伐，完善不动产统一登记制度，规范不动产登记内容，进一步理顺工作职责和关系，将宅基地及农房抵押等担保品的登记职责落实到位。对农民住房抵押登记业务推行标准化管理，进一步梳理流程，压缩时限，提升审批服务效能。
建立宅基地及农房统一流转交易平台
通过建立完善统一的流转交易平台，实现抵押宅基地及房屋的租赁、转让、拍卖、收储等市场化处置方式。利用互联网大数据信息共享机制，参照农房交易鉴证结果，并建立健全相关交易规则，畅通供求信息，使得农户办理产权登记备案和转让更加便利化。此外，借助流转交易平台，探索农村宅基地县域范围内跨集体经济组织空间置换流转的新机制，引导村庄集聚，实现县域范围内资源的整合和集约节约利用。通过平台统一对外推介流转土地和闲置农房，为宅基地及房屋等抵押物的估值及不良处置提供便利。
培育针对宅基地价值评估市场中介主体
鼓励发展包括农房价值评估机构、第三方信用评级机构和交易中介等在内的市场主体。制定鼓励性的财税、准入等政策，培育和引入资质高、信誉好的第三方专业评估机构。探索由农业农村部门联合金融机构设立农村产权价值评估中心，开展各类农村抵押品价值评估。探索完善农房价值评估方法，在合理估值基础上提升农房贷的市场化水平。
进一步创新完善宅基地及农房处置机制
可考虑建立宅基地反担保机制解决抵押难问题。由农村集体经济组织或农民专业合作社为农户贷款提供担保，农户以宅基地使用权作为反担保措施。一旦发生违约，由集体经济组织或合作社代偿，并采取适当方式处置违约农户的宅基地使用权。可以租赁的形式由原农户继续租用，也可将宅基地使用权在集体内转让，所得租金或转让金用于合作社的担保代偿。这种模式下，集体经济组织或合作社可以为农户增信，并参与介入银行贷前审查、贷中管理和抵押物处置环节，可一定程度上解决宅基地抵押难问题，提升农村宅基地使用权抵押贷款业务实际执行效果。
引导金融机构加大业务推广力度
在完善支持配套措施的同时，引导和鼓励金融机构进一步下沉重心，优化宅基地及农房抵押融资业务流程，持续深挖潜在客户群体。鼓励金融机构基于农户实际需求，提供多元化金融产品或服务，如差异化授权额度、融资期限、融资利率，差异化的贷款手续、贷款偿还周期等等，满足农户多元化、差异化的融资需求，降低农村宅基地使用权抵押贷款政策交易成本。
（作者单位为中国人民银行济宁市中心支行）
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