导读
建议为基层央行监管部门如金融稳定部门等增加适当的监管措施，主要是增加当前或事前监督等监管措施，如现场检查，增强基层央行相关部门的监管能力，提高监管效率。
正文
基层人民银行承担着落实总行依法行政任务的职能，根据《中国人民银行法》等法律、法规的授权，在金融稳定、反洗钱、征信管理等方面负责金融机构监督管理工作。但由于受监管体制、人员素质、法律依据不足等因素影响，一定程度制约基层央行依法履职，尤其是县市支行监管困窘已相当严重，笔者结合吉林省松原市辖区监管实际情况，提出建议。
基层央行金融监管工作困窘
金融监管职能执法依据不足
随着金融业务发展变化，人民银行监管职能和领域不断扩展，由于监管法规修订完善相对滞后，造成执法依据不足，无法有效履行监管职能。一是金融稳定监管执法依据不足。二是账户管理部分监管职能缺少处罚依据。三是金融消费者权益保护制度不健全。针对互联网金融、第三方支付等新兴金融业务，人民银行未及时建立金融消费者保护专项制度，尽管《消费者权益保护法》理论上涵盖了金融消费者保护问题，但由于金融产品与服务的特殊性，这部法律中的很多规范在金融领域都难以适用，金融消费中的大量问题均无法通过该法得到解决。
现行监管体制制约基层人民银行监管履职
现行金融监管体制一定程度上削弱了基层央行金融监管效能。
1.纵向监管体制障碍。从纵向看，各种监管权限与措施从人民银行总行向下层层削减，到地市和县级行层面，监管职能和权限大幅缩减，使基层央行履职能力较弱。2.横向监管体制障碍。从银行业监管内容看，银保监会监管职能较为全面，包括机构设立、退出、高管任免、业务许可等多项监管措施，直接关系银行机构发展核心，监管力度很大。相较而言，基层人民银行多属业务经营范畴监管，发现问题主要以督促或适当处罚为主，即使发现重大潜在业务风险，仍无权禁止，仅通过约见谈话等方式进行指导，监管力度有限。从证券和保险监管体制看，一定程度制约了反洗钱监管履职。实践中，保险和证券机构并不完全配合反洗钱工作，基层央行也无法与相应监管部门进行沟通和督促保险、证券机构履行反洗钱义务，造成反洗钱业务监管职能履行不到位。3.多头监管导致监管真空、权责不清。基层人民银行与银监部门共同负责辖区金融监管，虽监管职责有别，但时有存在监管重叠。
金融监管措施不足制约履职效率
与基层人民银行金融监管职能相匹配的监管措施，在实践中发挥了重要作用，促进了依法履职，但仍存在监管措施不足而不能有效履职现象。以维护金融稳定为例，基层央行主要以事后监督为主，通过报送时点数据实现非现场监管，掌握前期风险状况，对于当前或事前监督缺乏必要的现场检查等监管措施，导致金融监管完全力不从心。同时，与银监部门相比，监管措施过于单一，如金融机构准入、退出、业务许可等行之有效的监管措施严重匮乏，过度依赖业务经营中执行人民银行规定等内容的监管，造成监管力度不足、效果不佳、履职效率低下。
金融监管措施存在缺陷导致无法有效履职
一是监管手段相对落后。目前，基层人民银行现场监管、非现场监管工作中，监管方式严重落后，仍停留在手工处理报表数据，数据分析软件等现代化工具尚未应用，造成更多精力忙于对检查材料的查看和整理，缺乏对数据全面综合分析，加上监管力量薄弱，严重制约监管效率。二是非现场监管措施力度不够。基层人民银行非现场检查主要以监控金融数据为主，从监管部门的履职情况看，效果不佳。主要表现为数据填报不认真、责任部门不明确、个别机构数据存在虚报瞒报。由于非现场监管处罚措施有限，多以督促督导为主，难以从根本上解决。三是法律未赋予基层央行建议检查权。建议检查权是指金融机构有可能或已出现系统性金融风险时，由人民银行总行建议银保监会开展调查并处置。但目前，《中国人民银行法》未赋予基层央行建议检查权，对重大系统性金融风险问题只需逐级上报，无权实施监管或建议辖内银监部门开展调查，造成基层央行金融监管职能弱化。
管理体制弊端制约基层央行监管履职
1.人员配备不足。基层央行金融监管部门人员多为一岗多责，担负着多项日常服务性工作，导致监管不专一，力度不大。尤其县（市）支行，表现更为突出。由于实行定岗定编，人员不流动，不更新，监管人员严重不足，加上县支行监管职能主要集中在综合部，金融监管职能难以有效履职。2.监管人员素质偏低。金融业务发展对监管人员素质提出新的要求，但目前基层央行监管人员法律意识差、知识更新慢、监管理念陈旧，尤其县市级行人员老化，加上熟知商业银行结算、信贷等现代核心业务流程的复合型监管人员寥寥无几，造成如反洗钱、金融统计等专业性较强的检查项目多年未开展。3.监管人员选配机制不科学。当前，基层央行选配监管人员，主要取决于人员编制、部门需求或上级行对口专业及相关领导的评价决定并未严格按照监管职能情况予以匹配，具有很大的局限性，难以全面准确考察监管人员业务能力，无法实现监管资源的优化配置。4.机构设置不适应监管需求。2015年年初，分行辖内地市级行内设机构改革后，监管部门进一步细化，监管职能更加分散，造成监管部门各自为政现象严重，又由于缺乏监管部门协调合作，致使基层央行金融监管合力的作用难以有效发挥。
缓解基层央行金融监管困窘的建议
尽快完善金融监管法律法规
建议总行结合基层央行现有金融监管职能，进一步梳理监管法律制度，为基层央行监管履职提供法律依据。一是尽快修订完善《中国人民银行法》，重点增加人民银行对保险、证券等整体金融业实施金融监管的法律法规，确保反洗钱等跨行业监管职能有效履职。二是按照总行新“三定”方案中确立的相关金融监管职能，及时制定和出台金融监管规章及实施细则，并针对金融稳定、金融信息安全等较为宏观的监管职能，制定规范的监管流程和指标体系，增强监管操作性，提升履职效率。三是针对现行监管法规与实践不相适应的法律法规，如《外汇管理条例》《账户管理办法》《非金融机构支付服务管理办法》《国家金库条例》等，结合履职新情况、发现的新问题对其进行完善和补充，使人民银行的履职能够做到有法可依。
整合、优化现有监管机制
一是加强与证监会、银保监会的沟通和协调。通过已有的“一行两会”协调机制——金融监管协调部际联席会议制度，方便基层央行对保险机构和证券机构的监管。二是赋予基层央行以更大的监管权限和更多的监管措施，加强基层央行的履职能力。例如对基层央行赋予省会中支以上机构享有的检查权和处罚权，增加基层央行反洗钱履职的自由裁量的能力，提高履职效果。三是加强与银监等监管机构的协调，统一监管，消除如高息揽储等多头监管或者监管真空的现象。
赋予基层监管部门适当监管措施
建议为基层央行监管部门如金融稳定部门等增加适当的监管措施，主要是增加当前或事前监督等监管措施，如现场检查，增强基层央行相关部门的监管能力，提高监管效率。
提高监管措施本身的效能
一是改进监管手段。在基层央行现场监管、非现场监管工作中，减少手工手段，增加报表数据，数据分析软件等现代化工具的应用，提高对数据全面综合分析能力。二是增加督促力度。对金融机构不够重视人民银行提出工作要求的行为要加大处理力度，增强金融机构对人民银行布置任务的重视程度。三是赋予基层央行建议检查权。赋予基层央行在法定条件下对金融机构的建议检察权，保证重大金融突发事件能够得到及时处理。
改革基层央行管理体制
一是增加人员配备。建议在“三定方案”的基础上增加基层央行的人员配备。二是加强对基层央行监管人员的培训。建议加强对基层央行的监管培训，增强其法律意识，增加其法律知识，更新其监管理念。三是合理配备监管人员。建议根据基层央行监管的实际，将人员向监管岗位倾斜。
（作者单位为中国人民银行松原市中心支行）
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