导读
地方财政应积极作为，成立纾困资金、风险补偿资金，强化融资担保，解决金融机构后顾之忧，与货币政策彼此呼应，共同发挥积极作用。
正文
随着新冠肺炎疫情在全球的肆虐，各国纷纷采取积极措施以阻止疫情进一步传播蔓延。为降低和阻止疫情对经济的持续影响，许多国家相继出台纾困政策，旨在对因疫情而受损的各类经济主体（包括公共部门）实施必要的救助和弥补。笔者重点选取美国和欧盟两个受疫情影响最为严重的发达经济体，对其疫情期间的政策进行比较分析，探究货币和财政领域政策实施的特点规律，并结合我国当前疫情防控和复工复产的实际需求在借鉴国际经验的基础上对我国的政策措施提出优化建议。
美国救助政策
美国政策特点
随着新冠肺炎疫情的发展，美国纾困政策逐渐升级加码，所覆盖范围越来越广、措施力度越来越大。美国疫情救助政策的内在逻辑和实施步骤为：一是法律框架打底。这是美国救助政策最为突出的特点，也意味着该框架下所采取的所有举措与普通的政令和部委指导性文件有着本质区别，成为各相关职能部门之间的分工协作的 “硬约束”。二是金融先决于实体经济。在政策应对过程中，美联储较美国政府更为“机敏”和“早决”，通过降息、贴现窗、一级交易商信贷等对金融市场流动性风险进行政策预防和对冲，引导市场预期，平抑避险交易造成的短期流动性需求暴增，避免恐慌情绪下非理性行为引发流动性危机，继而向实体经济扩散。三是中小（微）企业和居民家庭为主要施救对象。《新冠病毒援助、救济和经济安全法案》（简称“CARES法案”）中，针对美联储的“小微企业薪酬保护计划（PPP）”等信贷支持工具，明确规定如果企业采用这些贷款支付工资，则贷款将无须偿还，变为直接的财政拨款，即联邦财政对限额内的信贷资产风险进行兜底。此外，还有财政贴息、担保增信等辅助措施。针对美联储的“全民贷款计划（MSLP）”，明确规定财政增加5000亿对个人的支付（包括直接退税和失业保险） 。四是财政与货币同步扩张。CARES法案中的财政支出规模达2.2万亿，占美国GDP的10%，赤字率直逼2009年金融危机救助时期。与此同时，美联储持有国债的数量增至3.97万亿，在美联储总资产中占比59.3%。美联储的货币承接（对美国国债的增量购买）为扩张性财政政策提供了基础性的资金保障。
美国政策的作用与影响
美国政府和美联储联手实施救助的政策操作下，短期来看，最直接的作用是对金融市场的流动性补充和公众预期引导起到了立竿见影的成效，为下一阶段实体经济领域的政策介入赢得了重要的窗口时机。此外，美联储的购债操作也是对债券市场的人为干扰，直接改变了债券市场上的供求关系，将导致收益率曲线的异常波动。中长期来看，影响有二：一方面，对美国国民经济的债务杠杆结构的改变。通过政府举债为实体经济提供税收减免、财政补贴、担保增信等做法、企业和住户部门资产负债表在短期内有所改善，经济中的加杠杆风险从私人部门向政府部门转移；另一方面，对货币政策独立性的改变。美联储对政府债务的大规模货币承接，使得货币扩张与财政扩张深度捆绑，甚至走向财政货币化的道路，从而削弱货币政策独立性和美元的国际信用，为疫情后期的美元汇率贬值埋下隐患。
欧盟救助政策
欧盟政策特点
与美国相比，欧盟救助政策出台的时间较晚、频率较低、规模较小，这与欧盟的决策机制和成员之间沟通协调成本有关。综合来看，欧盟救助政策有以下几个特点。一是财政政策与货币政策相互呼应。欧洲中央银行通过扩大购债规模为欧盟委及其成员国的财政预算支出提供了资金保障，而财政则通过增加预算支出的方式对企业信贷提供担保增信（最高可达100%），对欧洲中央银行的再融资操作进行风险兜底。二是政策性银行承担政策传导和落实。无论是欧洲投资银行还是德国复兴信贷银行，都在救助计划中被委以重任，承担政策性优惠贷款的发放，以增加对疫情中受困的实体经济的信贷支持，与普通的商业信贷机构有明显的职能隔离，与美国有很大不同。三是中小（微）企业和个体经营者为主要施救对象。欧盟委员会运用预算资金为企业提供担保，特别是对小微型企业的贷款担保。德国政府对受困的小微企业50万欧元以下贷款的担保比例高达100%。欧洲中央银行新设并下调TLTRO III利率25个BP，专项用于鼓励银行增加对中小（微）企业、个体经营者的信贷供给的同时降低其融资成本。与美国不同的是，欧盟及其成员国不直接为企业担负本金和利息，也没有对企业进行税收减免，而是采取延迟缴纳方案。四是注重对金融系统的保护。无论是欧盟财政提供信贷担保，还是欧洲中央银行提供流动性支持，且在不降息的前提下单独下调TLTRO III的利率，主旨都是降低银行的经营成本，同时进行风险缓释，避免在救助过程中金融部门的过度承压。
欧盟政策作用与影响
短期来看，欧盟政策最直接作用是向金融系统和实体经济快速注入流动性，并对原有的财政约束适度突破，为政府直接救助实体经济创造必要条件，同时降低资金链断裂的风险和实体经济融资成本。中长期来看，由于欧盟财政纪律严格，救助政策不会导致财政政策与货币政策的深度捆绑和财政货币化趋势。但也由于财政支出规模受限，政府对企业的救助多采取贷款担保、税负延迟等间接方式，而非财政直接拨款、贷款本息减免等直接“撒钱”方式。在这种操作下，虽然企业和个人的整体融资环境得到改善，但资产负债表的结构不会改善，国民经济的杠杆依然集中在私人部门。
欧美救助政策对我国的启示
增加财政支出规模
我国在制定财政约束方面可借鉴欧美的做法，设立危机特别预算，增加必要的公共开支，并通过发行特别国债或地方债的方式弥补财政收支缺口，通过债券市场打通与货币政策的渠道连接。中共中央政治局4月17日会议已特别指出，要以更大的宏观政策力度对冲疫情影响。积极的财政政策要更加积极有为，提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。
转变财政支出方式
当前我国积极的财政政策主要体现在公共消费和投资。通过传统基础设施、新型基础设施和战略性新兴产业投资拉动社会总需求，间接带动经济增长。从战略角度来看，这样的财政支出十分必要。但从欧美财政纾困政策特点和我国当前复工复产的需求来看，避免企业（特别是小微企业）和居民家庭资产负债表恶化和资金链条断裂是当务之急。因此，财政支出应以维持企业生存经营和居民家庭的基本生活为主要考量，采取财政补贴（就业补助、薪酬补助、贷款贴息等）、财政拨付等更为直接的方式和更大力度的税费减免，通过收支双向调节增加私人部门现金流入，继而从根本上改善其资产负债结构，避免微观经济主体高杠杆下的违约风险。同时，通过这种变相增加居民可支配收入的举措带动社会消费需求增长，以此促进经济复产复苏。
增强财政政策配套性
推进实体经济全面复工复产是一项系统性工程，需要多个部门联合行动和各项政策之间的协调呼应，避免出现矛盾、掣肘，减少实施中的各种阻力和摩擦。从欧美纾困政策来看，财政政策与货币信贷政策之间的配合至关重要。无论是中央银行购债计划对财政的货币承接，还是财政担保对中央银行再融资操作的风险兜底，都增进了两种政策之间的渗透、融合，也提高了政策实施的效率。于我国而言，加强财政政策的配套性是确保前期货币信贷政策能够顺利贯彻落实的前提。当前，人民银行的专项再贷款、再贷款再贴现专用额度在落地实施的过程中遇到很多现实困难，比如银行利差空间缩小伴随信贷违约风险升高，不良资产处置困难，银行资本和利润面临过度消耗，削弱银行放贷意愿。在此情形下，地方财政应积极作为，成立纾困资金、风险补偿资金，强化融资担保，解决金融机构后顾之忧，与货币政策彼此呼应，共同发挥积极作用。
（作者单位为中国人民银行焦作市中心支行）
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