导读
构建政策性、商业性、互助性担保机构并存的农地流转融资担保体系，解决担保难的问题；同时开发适应市场需要、土地流转主体能够接受并有一定盈利空间的保险产品，逐步由保成本向保产量、保收益推进。
正文
农村金融改革既是一项重要的制度创新，也是金融供给侧改革的重要内容。农村承包土地的经营权是农村最大的存量资产，开展农地经营权抵押贷款是解决农户融资抵押难问题的关键，对盘活农村存量资金、提高农村承包土地使用效率有着积极意义。通过对金塔县农村土地流转经营权抵押贷款现状调查发现，这种抵押存在抵押物价值较低、处置难度大、金融机构积极性不高、对政府依赖性较大等问题，在一定程度上存在“产权空转”的现象。加快健全土地经营权交易市场和建立抵押经营权收储平台，是当前最为迫切的任务。
农地经营权抵押的试点情况
甘肃省金塔县作为全国农村承包土地的经营权(下称“农地承包经营权”)抵押贷款试点县之一，从2016年试点以来，不断加大工作力度，推动开展经营权价值评估、完善贷款风险补偿和缓释机制、探索市场化抵押物处置机制，努力畅通承包土地经营权融资链条。有关金融机构积极参与，创设以农地经营权为抵押物的金融产品，完善相关金融服务，并对绩效评价、资源配置、信贷授权等做出专门安排，推动试点工作提质增量扩面。农地经营权抵押贷款试点3年多来，进展总体顺利，也取得了一定的成效。截至2019年12月末，金塔县已发放面向农户、家庭农场、专业合作社和农业产业化龙头企业四类农村土地承包经营权抵押贷款试点主体，累计发放贷款1.86亿元，惠及经济主体2860户。通过推行农地经营权抵押贷款，进一步盘活了农村资源资产，缓解了“三农”领域融资难、融资贵问题，支持了农户增收致富。
农地经营权抵押产品运行具有如下特征:一是贷款期限一般比较短，如甘肃省金塔县金融机构农地经营权抵押贷款期限主要为1年。二是贷款客户存在明显的规模偏好，贷款主要发放给规模经营主体，试点过程中金塔县将土地经营权抵押贷款对象瞄准为通过流转获得土地经营权的规模经营主体，农业银行金塔县支行发放给新型农业经营主体的农地经营权抵押贷款占全部贷款的86%。三是投放推进不均衡，金塔县2018年年末累计投放贷款1.85亿元，贷款余额1.3亿元；2019年年末累计投放贷款余额1.86亿元，贷款余额5700万元；但是截至2020年3月末，贷款余额为43万元。2019年农地抵押贷款全面推开以来金塔金融机构几乎没有新增贷款，同时酒泉市辖区其他金融机构未发放一笔农地抵押贷款。
开展土地流转经营权抵押贷款以来存在的困境
允许经营权抵押和不允许农民失地存在逻辑悖论
一方面，目前的法律和相关政策明确规定，允许土地经营权抵押，当借款人出现违约后，银行应通过处置抵押的经营权，来缓释自身的信用风险；另一方面，农地除财产属性外，还具有社会属性、社保属性，因此对农地经营权的处置还不简单是经济问题，更是社会问题。在2018年年底国务院向全国人大常委会所做的总结报告中就明确提出，“要高度关注试点业务可能产生的风险，加强对金融机构的指导，坚决杜绝‘两权’抵押物处置可能导致的农民失地、失房、失去生活保障等社会问题”。在这种情况下，就出现了农村承包土地经营权抵押存在抵押物的不可剥夺性和银行对抵押权实现要求的矛盾。
农地抵押权的价值并不高
农地经营权的抵押价值是影响这项业务开展的重要因素。目前，银行对土地经营权的价值评估流转土地一般按照土地流转费用再乘以折扣比率(40%～70%)来测算，非流转土地一般按土地价值再乘以折扣比率(40%～70%)测算。调查数据显示，平均下来农地经营权一年的抵押价值仅为200～350元，抵押的价值实际上很低。因此，可以认为，对于全国大部分地区的自有承包户来讲，农地经营权抵押的现实意义并不是很大。相比承包权和经营权合一的自有耕地承包户，新型农业经营主体通过流转土地，承包期和经营权是分离的，这类主体一般经营规模比较大，对融资需求也更加迫切。测算下来，规模为33公顷(约500亩)龙头企业每年流转土地的经营权评估价值为25万～40万元，规模为11.8公顷（约165亩）家庭农场也可以达到8万～11万元，如果再算上流转的期限因素，这笔资金对新型农业经营主体发展经营就能起到促进作用。然而，在现实中对新型农业经营主体抵押土地经营权也往往存在一个问题，那就是虽然新型经营主体与承包户签订了一定年限的土地流转协议，但流转费用基本上都是一年一付，实际上在付完流转费以后，经营权才真正迁移到新型经营主体一方，对以后几年的经营权，虽然签订了协议，但由于还没有支付流转费，只能认为是债权，这种“经营权”实际上并没有任何抵押的价值。
农地经营权抵押贷款的内生动力不足
从金塔县试点情况看，农地经营权抵押贷款的供给方和需求方的积极性并不高，更多表现为政府在主导和推动，其内生动力还没有形成。究其原因，从借款人角度来看，农地经营权抵押存在评估价值低、贷款期限短、金融机构手续复杂、审批时间长等劣势，该模式还不能完全适应农业生产经营的需要;从银行角度来看，农地经营权抵押贷款金额小、成本高，特别是抵押物处置难度大、风险高，金融机构存在明显的“不愿贷、不敢贷”问题。
对策建议
进一步完善相关制度安排
当前，新修订的《农村土地承包法》允许农地承包方用承包地的经营权或受让方通过流转取得的土地经营权，来向金融机构抵押担保。下一步，应继续推动完善相关法律，重点是修订《物权法》《担保法》等法律，进一步明确农地经营权的融资担保权能。同时，进一步深化农村土地承包经营权确权登记颁证工作，根据最新的农地“三权分置”改革精神，加紧研究在承包权和经营权出现分离时对土地受让方的经营权进行登记颁证的相关工作，进一步做实农地经营权，同时保护好农户承包权和受让方经营权，真正把经营权抵押纳入规范化、制度化的框架。
着力加强农地经营权流转交易市场建设
只有具备比较完善的农地经营权流转交易市场，才能有效开展经营权处置以及价值评估，才能把农地经营权抵押贷款业务做实。当前各地迫切需要加快推进这项工作。鉴于只有一定的交易量才能维持交易市场运转，建议土地经营权流转交易市场最好以县为单位进行，同时可以向下、向上延展，在乡镇一级建设流转服务站点，在地市一级成立级别更高、单位交易面积更大的中心市场，切实发挥好交易市场的作用。借助市场的数据和信息资源，将市场打造成为金融机构提供信贷支持服务和不良资产处置的有效平台，真正让市场发挥作用。
完善担保和风险分散体系
构建政策性、商业性、互助性担保机构并存的农地流转融资担保体系，解决担保难的问题；同时开发适应市场需要、土地流转主体能够接受并有一定盈利空间的保险产品，逐步由保成本向保产量、保收益推进；把规模化设施农业、大型农机具、土地租金等纳入财政保险补贴覆盖范围，提高财政对农业大县的农业保险保费补贴比例；探索建立政府支持的农业巨灾风险补偿基金，健全完善相关权益机制，建立健全农业巨灾风险分散机制和再保险制度；大力发展“保险+信贷”金融产品，土地流转主体可以以保单进行抵押获取信贷支持开发适销对路的农业保险，分散农地流转后农业信贷风险，分担农业风险损失。
（作者单位为中国人民银行金塔县支行）
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