导读
本文为中国中小企业协会普惠金融促进工作委员会 中国开发性金融促进会普惠金融工作委员会“民企融资难调研组”调研成果。通过调查分析当前民企贷款难问题，认为企业贷款监管政策不明晰是导致民企融资难的一大症结，亟须进一步明确调整，并给出了改革建议。
正文
民营企业融资难问题近年日益突出，尽管中央高度重视解决，但企业依然喊渴。截至2018年末，我国有2726万户（国家统计局网站）民营企业，上市挂牌企业约1.3万户（沪深交易所网站），仅占0.05%，解决民企融资难，重点仍需聚焦间接融资，把主攻方向放在银行贷款上。从调研结果看，目前民企在贷款上反映最强烈、最普遍的问题主要是过桥融资贵、续贷时间长、中长期流动资金贷款严重匮乏等。企业贷款监管政策不明晰，是导致民企融资难的一大症结，亟须进一步明确调整。民企融资难的政策性因素主要有三个方面，本文将分别进行阐述并提出政策建议。
新“借新还旧”政策应尽快出台
首先，2007年出台的借新还旧“一刀切”政策引发银行抽贷、民企资金断档潮。
2000年9月，人民银行颁布的《不良贷款认定暂行办法》（银发〔2000〕303号）第九条规定，贷款到期后未归还，又重新贷款用于归还原贷款的，只要同时满足生产经营正常、有担保、不欠息、属于周转性贷款四个条件，就列入正常贷款。这一时期没有普遍性银行抽贷、资金断档、高息过桥问题。
2007年7月，银监会调整借新还旧政策，下发《贷款风险分类指引》（银监发﹝2007﹞54号）。其第十条规定：“借新还旧，或者需要通过其他融资方式偿还的贷款应归为关注类。”我国直接融资不发达， 多数企业周转性流动资金主要来自短期贷款。该政策存在“一刀切”问题，即不管企业效益好坏、不论贷款是否用于周转性流动资金，只要发生借新还旧，贷款就要从正常类转入关注类，银行对关注类贷款要减少正常贷款和增提2%的专项拨备。这一政策出台后，银行一般不再办理借新还旧，而要求企业先还后贷，由此带来民营企业普遍性的银行抽贷、资金断档问题。据报道，借新还旧政策调整后的2008年，浙江省中小企业注销2.2万户，为这几年间之最；2011年老板跑路至少228起。
其次，先还后贷带来高息过桥、续贷时长等问题。
其一，过桥融资增加企业成本。小微企业在银行的贷款相当一部分是周转性流动资金，在企业采购、生产、库存、销售中常年占用，企业为维持生产经营，只能另寻短期融资，通过过桥贷款偿还旧贷款，由此出现了大量经营高息过桥贷款业务的非银行放贷组织，许多小贷公司的主营业务就是过桥贷款。过桥资金成本低则年息30%、高则60%以上，大大增加了企业成本。如齐鲁股权交易中心某挂牌企业，2017年8月借入过桥资金900万元，利率年息36%，相当于基准利率的8倍，7天多支付利息5.3万元。该企业近4000万贷款全年多支付利息20万元以上。据对山东省100户贷款企业调研，约30%的企业需要过桥融资。近年各地两会上，逾百名全国和省市县人大代表政协委员反映过桥难、过桥贵，强烈呼吁尽快解决过桥融资问题。
其二，续贷时间长，造成企业资金紧张甚至资金链断裂。先还后贷的续贷周期一般为一周以上，长则一两个月。续贷不及时，往往造成企业资金吃紧，甚至引发诉讼和资金链断裂。如某复合材料有限公司主要为宇通客车、徐工机械等上市公司配套产品，毛利率20%左右。2015年6月500万元贷款到期，企业通过过桥融资归还了贷款，但原定一周左右的续贷资金没有到位，造成过桥融资逾期，企业最终被放贷人查封财产、资金链断裂。近年来中小企业资金链断裂、老板跑路现象蔓延，除企业过度负债、盲目扩张等自身原因外，借新还旧政策变化是导致企业资金“断档”、续贷时间长的主要原因。
再次，小微企业无还本续贷政策“肠梗阻”。
针对2007年政策带来的上述问题，2014年银监会印发《关于完善和创新小微企业贷款服务提高小微企业金融服务水平的通知》（银监发〔2014〕36号）进行调整： 规定小微企业续贷业务“应当根据企业经营状况，合理确定续贷贷款的风险分类，符合正常类标准的，应当划为正常类”。由于2014年的文件并未明确废止2007年的《贷款风险分类指引》，造成两文并行、各地理解执行不一。在实际操作中，因2007年的《贷款风险分类指引》负面约束刚性，金融机构主要执行了这一政策。高息过桥、续贷时间长问题依然普遍。
最后，建议尽快出台区别对待的借新还旧政策。
只要借新还旧不搞“一刀切”，期限错配、高息过桥和续贷时间长三大问题即可迅速缓解，银行抽贷和资金链断裂现象也将大幅度减少。
其一， 废止“一刀切”的借新还旧政策。建议根据我国直接融资不发达、贷款短期化和企业普遍将短期贷款用于周转性流动资金的国情以及当前经济状况，明确废止银监会2007年下发的《贷款风险分类指引》（银监发〔2007〕54号）的相关规定，恢复2000年区别对待的政策，即只要符合一定条件（如生产经营正常、有担保、不欠息等），借新还旧可列入正常贷款。
其二，金融机构服务实体经济，特别在经济下行期要给予实体经济更多支持。如尤努斯创办的格莱岷银行，当农户遇到天灾无法还贷时，首先是为农户发放新贷款组织生产，而不是抽贷；新加坡政府在2008年危机发生后，将中小企业贷款坏账损失政府分担比例由50%提高至80%。借鉴国际经验，我国金融监管部门和金融机构，特别是国有大行，在经济下行期，要有逆周期调节思维。
其三，建议监管部门对无还本续贷政策落实情况进行专项督导。无还本续贷不仅是监管政策，也是国务院决策部署。2015年国务院常务会议要求，推广无还本续贷。建议监管部门对于无还本续贷政策落实情况进行一次专项督导。从我国国情出发，敦促银行机构、特别是国有银行无还本续贷监管政策落地，做到应续则续。
中期流动资金贷款政策宜尽快完善
首先，企业缺少中长期周转性流动资金供应易引发资金链断裂。
企业既有临时性资金需求，也有中长期周转性流动资金需求，但目前银行对绝大多数企业只提供一年期短期贷款。贷款短期化，企业倒贷压力大，企业基本的流动资金供应得不到保障。如2018年末某铸件制造小微企业流动资金贷款四笔3720万元，全部是一年期贷款，某中型制冷设备制造企业11笔1亿元贷款也都是一年期限。不仅中小企业，大型民企贷款短期化、期限错配问题同样十分突出。某大型民企2018年末流动资金贷款23笔5亿元，均为1年期贷款。南方某股份制银行分行开业近5年，对民企发放3年期贷款只有两笔（北海：“银行前员工卷款数亿潜逃事件”调查，《南风窗》，2015年14期） 。
贷款短期化易带来以下后果：一是造成企业周转性流动资金出现缺口甚至中断，影响正常生产经营。周转性资金在企业财务上曾被称为“铺底”资金，需常年占用，是企业的最低运转资金保障，客观要求银行提供中长期周转贷款，而我国企业贷款期限一般仅为1年。短期贷款用于周转性流动资金，到期硬性收回会造成企业流动资金出现缺口，直接影响正常生产经营。二是人为增加企业续贷环节和成本，给银行抽贷提供了空间。周转性贷款需要使用3年，人为地定为一年期限，企业不得不续贷，又要重新办理贷款和担保手续。某高新技术企业2018年末期流动资金贷款23笔，平均每月倒贷近两次，最多四次，耗费了大量财务和时间成本。更为严重的是，倒贷不及时可能引发企业诉讼或资金链断裂。
其次，中长期贷款制度过于严苛、机械。
2010年以前，中期流动资金贷款还款方式由各银行自定，方式较为灵活，企业既可以一次性偿还，也可以分期还款。银监会2010年下发的《关于规范中长期贷款还款方式的通知》（银监发〔2010〕103号）取消了一次性还款，只能半年一次还本付息，企业不能根据自身实际灵活选择还款方式， 实际大大提高了中期贷款门槛。此外，一些银行中期流动资金贷款期限掌握过严，如工商银行、建设银行、农业银行等中期流动资金贷款期限均规定最长为3年，与人民银行《贷款通则》中期贷款期限1～5年的规定有悖。
严苛、机械的中长期贷款制度，成为民企获得中长期流动资金贷款的“玻璃门”。近年频现企业债务违约等问题，除企业自身原因外，也和贷款短期化直接相关。若一家企业贷款较多且均是一年期限，银行集中收回到期贷款时，企业极可能出现债务“违约”，甚至遭受灭顶之灾。
最后，建议尽快完善中期流动资金贷款政策。
企业是市场经济微观主体，金融机构也是市场经济微观主体，借、还款方式应是当事人双向选择的结果，金融监管当局宜“抓大放小”。
其一，放宽对金融机构还款方式的监管。改变机械单一的还款方式，恢复过去既可以分期还款也可以一次性偿还的规定，由民企与金融机构根据实际情况灵活协商还款方式，着力解决贷款短期化问题。其二，统一放宽中期贷款期限。参照央行《贷款通则》中期贷款期限规定，将中期流动资金贷款期限延长至5年，并鼓励商业银行增加中长期流动资金贷款，尤其是放宽针对中小企业的贷款期限。其三，建议由国家开发银行等政策性金融机构开办中长期流动资金贷款业务；也可由若干大型国有商业银行开办政策性中长期流动资金贷款业务，与商业性业务分账核算。如日本政策性金融公库（JASME）发放给中小企业的贷款约60%期限超过5年；美国小企业管理局合作银行的企业贷款一般是7～10年，而小企业局的主要职能之一就是对中小企业贷款提供担保。
贷款展期政策可适当差异化实行
首先，展期是缓解贷款短期化和期限错配问题的便捷方式。
在贷款短期化、先还后贷的情况下，展期可无缝衔接新旧贷款，特别是在经济下行周期中，是解决贷款期限错配、资金断档和高息过桥等问题的简便易行方式。2009年银监会曾出台《中国银监会办公厅关于创新小企业流动资金贷款还款方式的通知》（银监办发〔2009〕46号），支持银行适度延长贷款期限，不用签订新的贷款合同，解决小微企业 “先还后贷”还款压力大等突出问题，建议重申此政策。如2008年全球金融危机爆发后，日本很多中小企业不能按期还贷，由国家层面出台了《中小企业金融顺畅化法》，只要企业提出申请，银行应该努力修改条件，允许延期偿付贷款。
其次，当前的展期制度过严。
企业普遍反映近年很难通过展期解决急需资金，因为贷款展期权限过于集中、分类“一刀切”，展期做法基本消亡。有的银行无论金额大小一律将展期权限上收省级分行，尤其是一些银行不加区别地将展期贷款一律调整为关注类，基层银行缺乏办理展期的积极性，展期缓解贷款短期化和期限错配作用的空间很大。
最后，区别政策下放贷款展期权限。
其一，建议有关商业银行实行差异化政策，生产经营正常的企业展期贷款不再划入关注类贷款。其二，商业银行可将一定额度以下展期权限下放市级分行，额度较小的展期由基层行自主确定。其三，恢复执行银监会《中国银监会办公厅关于创新小企业流动资金贷款还款方式的通知》（银监办发〔2009〕46号），允许符合条件的小微企业适度延长贷款期限，无须签订新的《借款合同》；原担保抵（质）押条件足以覆盖由此引发的各种风险，也可不新签《担保合同》和重新办理有关手续。
（本文为中国中小企业协会普惠金融促进工作委员会 中国开发性金融促进会普惠金融工作委员会 民企融资难调研组调研成果。刘克崮、赵小广、刘红灿、高慧均为调研组成员）
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