导读
作为金融系统的全国人大代表，人民银行广州分行白鹤祥行长2018年、2019年和今年连续三年向两会提交《金融机构破产法》的议案，大有志在“破题”之势。今年，白行长还提交了《信用信息公开和保护法》《县域金融促进法》等议案和几个建议。本刊记者线上采访了白鹤祥行长。
正文
完善我国征信立法的必要性和紧迫性
“伴随着经济社会的发展，现有征信法规制度不健全的问题逐步暴露，急需提升征信立法层次，规范征信业及公共信用信息应用边界，促进征信业高质量发展。”白鹤祥建议加快制定《信用信息公开和保护法》。
我国征信立法的三个理由
白鹤祥说：一是适应公共信用信息市场化法制化应用的需要。2013年颁布实施的《征信业管理条例》（以下简称《条例》）第二条规定：“国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法律、行政法规和国务院的规定，为履行职责进行的企业和个人信息的采集、整理、保存、加工和公布，不适用本条例。”目前，部分地方为加强公共信用信息应用，委托第三方机构对信息进行整理加工并提供给金融机构应用，这种行为已经超出《条例》第二条的规定，属于典型的征信活动。部分地方探索将无偿献血、公租房申请、ETC欠费、乱闯红灯、频繁跳槽等作为公共信息来管理和应用，并作为惩戒的相关依据，属于应用过度。因此，应当提升征信立法层次，将公共信用信息的市场化应用纳入严格监管范围，同时为公共信息的其他应用做出规范，避免侵犯个人隐私权益，为深入推进社会信用体系建设提供基础法制保障。
二是适应技术进步对征信信息安全构成巨大威胁的需要。白鹤祥认为，在互联网和大数据技术快速发展的背景下，信息在界定、流转、交易和挖掘等各方面都突破了传统征信的边界。一方面，部分征信机构的数据来源呈现虚拟化、分散化等特点，数据应用更宽泛、覆盖面更广，征信服务与其他信息服务的界限趋于模糊，征信边界难以把握。另一方面，部分拥有大数据资源的科技公司进入征信领域，开展征信业务。这些机构利用《条例》的漏洞，打着信用服务机构的名头，通过非法方式获取信息、倒卖信息牟取暴利，造成信息泄露事件，侵犯信息主体的合法权益。
三是适应征信业参与更高水平对外开放和公平竞争的需要。随着外资企业征信机构和信用评级机构加快进入中国市场，美国的邓白氏、英国的益博睿等国际企业征信巨头在华设立了子公司，美国标普、惠誉和穆迪三大评级机构已分别在北京注册独资的法人评级机构，向相关部门提交备案和业务申请，2019年1月，标普信用评级（中国）有限公司成为首家获准在中国开展业务的外资评级机构。白鹤祥认为，征信市场对外开放后，一部《条例》已经难以适应当前征信业激烈的市场竞争环境。
征信立法需要处理好三个关系
一是处理好信用信息分享与保护的关系。一方面，信息的价值在于流动和分享，缺少自由流动的数据，征信在防范信用风险、降低交易成本等方面的功能就无法实现。另一方面，对信息主体正当权益的保护，体现了对人的尊重。兼顾公共利益与个人权益，平衡信息分享和个人隐私保护的关系，不仅是世界各国（地区）征信行业发展的基本经验，也是我国建设征信体系的核心理念。
二是处理好征信效率与信息安全的关系。在征信活动中，效率和安全在一定程度上存在矛盾。从实践看，安全和效率相辅相成，必须统筹考虑。如果离开了对信息安全的保障，只要速度、规模和眼前利益，征信活动将变成脱缰的野马，最终损害征信市场的整体利益。通过完善技术和创新来强化各类征信系统的安全运行能力和风险管控能力，是协调效率和安全的有效路径。
三是处理好业务创新与合规管理的关系。征信业参与主体在推进创新的同时，必须加强风险管理，创新应与自身的风险管控能力相匹配。征信机构对产品和服务的创新，不仅要评估自身存在的风险，还要分析对市场全局的影响；不仅要以满足市场需求为导向，还要严格落实征信管理法规和监管要求；不仅要考虑经济效益，还需要考虑社会影响。把创新与合规有机地结合起来，才能促进征信市场高质量发展。
制定《金融机构破产法》条件已经成熟
对于《金融机构破产法》，白鹤祥在2018年、2019和今年连续三年的两会上均提交该议案。由此可见他对该项立法的深刻认识和坚定态度。
白鹤祥说，国际经验表明，缺乏处置金融机构破产的有效机制往往是加剧金融危机的重要因素之一。所以，允许金融机构有序破产退出是市场经济的必然要求。虽然新修订的《企业破产法》明确了金融机构的破产问题，但具体规定分散在《银行业监督管理法》《商业银行法》《证券法》《保险法》以及相关法律法规中，且都属于原则性规定，没有形成科学、系统的法律规则体系，在实施层面缺乏明确、完整的操作依据和程序规范。应尽快制定《金融机构破产法》。
制定《金融机构破产法》的三个有利条件
白鹤祥告诉记者，其一，制定《金融机构破产法》的市场基础和舆论氛围已经形成。金融改革取得了突破性进展，市场化运行机制逐步完善,社会公众对金融机构破产问题有了新认知,金融监管层面也已就健全金融机构破产法律制度达成共识。其二，制定《金融机构破产法》的法规基础已经具备。我国存款保险法律体系已经建立，针对金融机构破产已经积累了一定的法规基础，一些重要规范性文件也涉及金融机构破产问题，这些都为制定完整、规范、系统的金融机构破产法律体系提供了基础法规保障。其三，国际上成熟的金融机构破产立法经验可资借鉴。如俄罗斯制定有专门针对金融机构破产的法律规则，同时辅之以相应的普通破产法规范。以美国、加拿大为代表，金融机构破产不适用一般破产法，其在《联邦存款保险法》及其修正案中，充分考虑银行等金融机构的特殊性以及金融机构破产规则的差异性，使监管部门包揽对破产银行的一切权力并排除法院的干预。这些发达国家在金融机构破产立法中涉及的破产原因、破产申请人、破产管理人、重整秩序、债权保障以及跨国金融机构破产处置等方面，都可以为我国提供良好经验。
制定《金融机构破产法》的方案建议
白鹤祥认为，制定《金融机构破产法》，既是建立适合我国国情的金融机构破产处置法律体系的需要，也是完善金融机构市场化退出机制的需要，更是发挥市场优胜劣汰良性机制的需要。
一是关于立法体例。白鹤祥说，《企业破产法》第134条已经明确了金融机构适用于企业破产法。第二款授权国务院对金融机构实施破产的，可以依据《企业破产法》和其他有关法律的规定制定实施办法。因此，国务院可先制定颁布《金融机构破产条例》，再总结摸索经验加速推动全国人大制定《金融机构破产法》，应是立法成本较小和最理想的路径选择。
二是关于立法模式。依据《企业破产法》对金融机构的原则规定和我国国情，以兼顾行政主导型破产和司法主导型破产的折中模式更适合我国金融业发展和监管的实际。在金融机构破产程序中，涉及专业性、技术性的事项由监管部门来决定，而涉及破产金融机构财产或财产性权利确认、变更和终止的事项由法院来决定，这样的模式既快捷、灵活、权威，又能遵守司法程序的规定，有利于提高金融机构破产处置效率。
三是关于金融机构破产范围。白鹤祥对记者说，长期以来，我国对金融机构的范畴界定比较笼统，应当结合金融机构破产法律的制定，严格界定金融机构的破产范围和破产标准，在不违反《企业破产法》原则与基本规定的情况下，对于一些《企业破产法》没有涉及的问题予以明确，并考虑金融机构不同类别和行业特点从市场退出的标准、方式、程序等方面予以规范。
四是关于妥善处理其他问题。白鹤祥认为，对如下三个问题也要重视和处理好。其一，目前我国已有证券投资者保护基金和存款保险基金，建议尽快建立投保者保护基金，为在金融机构破产中维护金融消费权益提供支持。其二，由于金融机构破产的特殊性，一般性市场化管理机构和个人在接管金融机构财产和处理金融机构破产事宜时，不具有专业优势，并且缺乏控制与处理金融风险与危机的经验。因此，金融机构破产管理人应考虑由金融投资者保护部门与专业人士组成。其三，区分个人债权与金融债权，考虑存贷人、股票投资者、期货投资者、投保人等不同债权与股权的特点，并适当考虑金融机构员工债权的保护问题。
建议制定出台《县域金融促进法》
县域金融是最接广大农村地气的金融。我国县域金融当前仍存在金融机构支农功能不强、资金外流等问题，还没有充分满足县域、“三农”发展的需求，仍然是我国金融体系的薄弱环节。白鹤祥对制定《县域金融促进法》提出如下建议：
一是明确各类金融机构服务县域的责任。白鹤祥认为，结合我国的国情和县域经济的特点，以立法形式明确政策性与开发性银行、国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村中小金融机构等各类金融机构服务县域和“三农”的职责和义务，规定金融机构在保持安全性与稳健性的前提下加大金融资源在县域的配置力度，建立政策性金融与商业性金融协同发展、分工明确、各司其职、各负其责、互利共赢的县域金融组织体系，更好满足县域和“三农”多样化、多层次的金融服务需求。
二是建立金融机构服务县域的考核评估体系。白鹤祥提出，按照“客观量化考核+主观定性判断”的原则，制定对金融机构服务县域情况的考核评估体系。在评估指标方面，可考虑设置包括金融机构一定比例的机构网点设在县域、金融机构在县域吸收的存款一定比例投向当地、县域贷款增速、金融机构县域网点的审批权限、金融机构针对县域创新产品与服务情况等一系列指标，全面考察金融机构服务县域的情况。
三是规范和稳定金融机构服务县域的激励约束机制。白鹤祥建议，在激励机制方面，支持符合考核标准的金融机构优先通过新设分支机构、开办新业务、办理再贷款与再贴现等方面的申请，享受存款准备金率、增值税与所得税、财政奖补等方面的优惠。在约束机制方面，对不符合考核标准的金融机构，不给予货币政策、财税政策等方面的优惠，并且在新设分支机构、开办新业务、办理再贷款与再贴现等方面予以限制。
四是建立金融机构服务县域的考核评估信息披露机制。白鹤祥说，借鉴美国的做法，引入公众力量参与县域金融服务考核评估工作，提高考核评估结果的影响力。一方面，要求金融机构通过媒体、互联网等渠道，及时披露服务县域的相关情况，让社会公众充分了解各家金融机构服务县域的业绩。另一方面，规定金融管理部门将社会公众对金融机构服务县域情况的调查结果作为考核评估的重要参考，并及时公开县域金融发展的评估结果，督促金融机构注重改进服务、提升评级。
五是完善促进县域金融发展的配套服务。白鹤祥认为，一要推动农村信用体系建设。二要构建金融风险分散机制。三要完善县域担保机制。
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