导读
由于金融行业的特殊性，介入过晚容易引发金融风险，只有明确了退出标准，金融监管机构才能提前做好预案，及时启动相应的救助和退出措施，有效化解相关金融风险。
正文
金融机构破产法律制度是金融基础设施的重要组成部分，健全完善的金融机构破产法律既是及时处置和化解金融风险的法律支撑,也是防范金融体系道德风险并促进金融市场有序健康发展重要保障。如何以有序的方式处置问题金融机构退出是各国金融业发展过程中面对的现实问题。借鉴国内外问题金融机构破产的实践和立法经验，尽快制定金融机构破产法，建立我国金融机构市场化、法治化退出机制，推进我国金融市场的有序发展和健康运行。
金融机构市场退出的国际经验
从国际实践看，发达国家的金融机构破产无论是立法还是实践都有着较长的历史。在保护债权人和金融机构利益，处置金融风险，维护金融稳定的同时，金融机构破产的法律在经历了数次的金融危机后不断完善，逐步形成了相对完善的金融机构破产法律体系。
美国构建了以联邦存款保险公司为核心的金融机构处置机制。
1.金融机构市场退出的法规制度。美国历经多次金融危机，建立了较为完善的问题金融机构退出机制，先后出台了《联邦存款保险法》《联邦存款保险公司促进法》《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，联邦和州银行法等相关法律条。推动金融机构监管改革，赋予联邦存款保险公司对系统重要性银行与非银行金融机构的特别检查权，规范了银行有序清偿权并改革保费收取制度。
2.金融监管主体的权责分工。危机后，美联储与联邦存款保险公司共同承担并负责美国系统性风险处置。并将联邦存款保险公司的处置职能范围扩大到系统重要性的非银行金融机构，由美联储和联邦存款保险公司共同认定一家问题金融机构或濒临倒闭银行业金融机构是否具有系统重要性。并要求系统重要性金融机构在规定期限向美联储和联邦存款保险公司提供预防性的恢复计划，如果恢复计划不符合要求，美联储和联邦存款保险公司可以共同决定对其施行更加严格的监管标准，并限制其业务规模。
3.金融机构危机管理的路径程序。第一阶段是强制干预阶段。监管机构按照风险资本比率将银行资本归为下列五类:资本金充足，资本充足率10%及其以上的、资本充足，资本充足率8%及其以上、资本不足，充足率小于8%的、资本严重不足低于6%和资本极端不足低于2%的五种分类。监管当局对“资本不足”类别以下的银行实行严厉的干预措施和监控。第二阶段是接管阶段。如果恢复计划不能有效改变银行的资本状况，并且没有途径获得金融援助或再注资，问题机构一般情况下不能通过重整程序得到挽救。在这种情况下，机构一旦被监管当局宣告破产，监管当局可以决定任命联邦存款保险公司作为问题银行的接管人,取得银行股东以及管理层的权利，并收回属于破产银行的债券及资产。
4.联邦存款保险公司处理问题银行的主要手段。首先是收购与承接。作为处理问题银行的主要手段，可以确定一家经营状况好的银行收购和承接问题银行的全部或部分债权债务，同时接管其全部的存款保险。再向收购方提供补贴贷款或者购买问题银行的风险高的资产促成交易。其次是清算与存款偿付。收购和承接的银行可以向被保险存款人进行偿付，对问题银行的资产进行清算，未保险存款人以及其他的一般债权人可以获得接管证书，再从出售破产银行的资产收益中获得相对应的补偿。清算及存款偿付是解决问题银行方式中成本最高的方案。再次是建立过桥银行。监管机构许可成立临时银行，这个阶段中接管问题银行要维持其原有的业务持续经营，但是经营期限不得超过两年。可以被经营良好的银行收购或承接而得到救助，否则也将被清算。四是公开市场救助。对有问题银行提供救助，主要方式包括提供贷款、购买资产以及收购股份等，公开市场救助时要求其更换管理层，同时稀释现有股东权益。
我国现有金融机构市场退出法律制度的问题短板
金融机构市场退出的标准不明确
金融机构破产法律缺乏系统性。金融机构法制化退出的关键问题是明确退出标准，我国对于金融机构的破产仍然参照一般企业破产条件，将资不抵债或明显缺乏清偿能力作为判断标准，由于金融行业的特殊性，介入过晚容易引发金融风险，只有明确了退出标准，金融监管机构才能提前做好预案，及时启动相应的救助和退出措施，有效化解相关金融风险。
金融机构破产法律缺乏针对性,金融机构退出的程序和方式缺少具体制度性设计
虽然我国当前法律中也存在着关于金融机构破产的若干规定，但是在现有问题金融机构市场退出的发力背景下，这些规定不足以支撑金融机构破产的法律制度体系。当前我国对于金融机构破产等退出方式有了原则性的规定，但是在破产程序、债务清偿等核心问题上并未作出明确的规定，导致清算工作难以顺利进行，相关法律规则缺位，影响了金融体系的市场化出清。
金融机构破产法律缺乏可操作性
金融机构破产既涉及实体也涉及程序问题，缺少任何一部分都会对整个破产过程造成障碍。我国金融机构的破产立法非常分散，并且缺乏对金融机构破产每一环节具体规定与规制的深入、系统考量，导致法律规定之间缺乏必要衔接。
风险预警机制有待完善，导致风险处置主体不够明确
《存款保险条例》从两方面对风险预警机制作出了规定：一方面当投保机构出现影响存款安全的隐患，存保管理机构可进行风险警示；另一方面当投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅下降，严重危及存款安全的情况时，其应按照存保管理机构和监管部门的要求，采取补充资本、降低杠杆等措施。2004 年银监会出台了《股份制商业银行风险评级体系（暂行）》，建立了问题银行评估机制。但目前我国并未建立对问题金融机构的统一风险预警机制，对于风险预警还未形成统一的标准，各监管机构在风险预警信息的共享、运用等方面还存在不足，影响风险预警机制功能的发挥。
健全我国金融机构破产法律制度的政策建议
建立出台金融机构市场化退出的相关制度安排
加快制定出台金融机构市场退出的实施办法，需要明确问题金融机构处置的主体、程序、债务清偿原则等问题，对于问题金融机构依法进行市场化退出，切实保障债权人的合法权益，提高金融机构市场退出的效率。
建立监管性标准作为金融机构的破产的参照指引
《中华人民共和国企业破产法》第2条规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务”。金融机构破产在遵循企业破产标准外，应该针对金融业的特点，增设界定性监管标准作为其市场退出的标准。
确立金融监管机构在破产程序中的重大职责的法律规范
由于金融机构破产的专业性和行业的特殊性，并参考国外比较成熟的做法和我国的监管标准，在金融机构破产立法中要注重金融监管机构在破产程序中的重要作用，明确规定金融监管机构在破产程序中的重大职责。一方面，在金融机构破产宣告前，建议司法部门征询金融监管机构的意见，避免不当破产宣告危害金融的稳定;另一方面，在金融机构破产程序中，参考借鉴比较成熟的国际经验，在法律规范中，金融监管机构可以通过救助、拆分资产等形式救助金融机构。同时，金融监管机构全程参与破产程序，准确了解金融机构负面运营情况、避免重大风险和金融机构的市场退出积累经验，填补监管漏洞，提升监管水平。
（作者单位为中国银行软件中心）
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