导读
本文从山东省临沂市金融精准扶贫工作实践出发，对政策激励下金融部门在扶持对象精准、资金使用精准、措施到户精准和实现金融扶贫的可持续性发展等创新方式进行分析，来探讨可持续的金融扶贫模式。
正文
当前，脱贫攻坚战已进入冲刺关键期，金融扶贫作为脱贫攻坚战的主要方式应发挥重要作用。面对当前农村金融市场状况，如何创造一种新的工作机制，为不同地区、不同层次的贫困人口提供针对性的金融产品和服务，成为做好金融精准扶贫的关键。
临沂市金融精准扶贫实践
临沂市是革命老区，总面积1.7万平方公里，人口1100万，是山东省面积最大的市，辖3区9县，其中，6个县是山东省脱贫重点县，占全省的30%。2015年末，全市共有贫困户25.5万户、44.2万人，分别占全省的21.06%和18.23%。在金融精准扶贫工作中，临沂市积极优化工作机制，形成了“地方政府主导、人民银行牵头主抓、金融机构积极作为”的工作模式，取得了明显成效。2016年以来全市累计发放小额扶贫贷款116.5亿元，受益贫困户13.74万户，占2015年末建档立卡贫困户的53.86%（受益贫困人口27.33万人，占2015年末建档立卡贫困人口的61.83%）。贷款的总量、存量和带动人口均居山东省首位。
地方政府主导
第一，建立多重制度保障。临沂市委市政府出台了《打赢脱贫攻坚战行动方案》和《临沂市小额扶贫信贷管理办法》等一系列制度文件，建立联席会议制度、定期调度等工作机制。第二，实行扶贫贷款贴息制度。针对贫困户发放富民农户贷，执行基准利率，由财政全额贴息；对帮扶主体发放的富民生产贷，利率执行基准利率上浮30%，财政贴息3个百分点。第三，建立扶贫信贷风险补偿基金。政府投入2.73亿元设立风险补偿基金，对金融机构发放小额扶贫贷款形成的本金损失，给予一定比例的补偿。第四，创新农村承包土地经营权抵押扶贫贷款。在全国率先成立由政府牵头、社会资本参与的农地收储公司。贷款产生风险时，依法对抵押的土地经营权先行收储、处置，需要支付承包费的由收储公司代付，防止出现“出租”土地被收回，导致经营权不可持续的问题。第五，丰富扶贫贷款增信措施。引入山东省农业信贷担保公司、福瑞德担保公司等担保机构提供担保，对借款人进行增信，放大信贷额度。
人民银行牵头主抓
第一，加强精准扶贫工作的组织领导。出台《临沂市金融扶贫专项实施方案》《关于全面深化金融助推脱贫攻坚工作的实施意见》，成立金融精准扶贫工作领导小组，制定金融扶贫目标规划和金融扶贫指导性计划，定期考核通报，并有相应的奖惩措施；组织金融机构对贫困户、新型农业经营主体等金融服务需求进行精准识别、分类施策，建立储备库，并动态调整，实现金融扶贫的“靶向”管理。
第二，发挥扶贫再贷款导向作用。临沂市累计发放扶贫再贷款33.91亿元，优先支持建档立卡贫困户和带动贫困户就业发展的企业、农村合作社等新型农业经营主体，推动贫困地区发展特色产业和带动贫困人口创业就业，扶贫再贷款累放数全省第一。
第三，推出“央行资金产业扶贫贷”。央行资金产业扶贫贷首先在临沂市开展试点，企业每带动一个贫困人口脱贫，可最高得到20万元的资金支持。截至2019年末，全市累计发放“央行资金产业扶贫贷”11.66亿元，帮扶贫困户5497户，10670人，在山东省各地市名列第一。
金融机构积极作为
第一，推出“精准型”扶贫产品。一是“富民农户贷”。产品主要是针对有劳动能力、有致富脱贫项目、有融资需求的建档立卡贫困户，无抵押、无担保，实行财政全额贴息，贷款最高额度5万元。二是“富民生产贷”。产品主要是针对有帮扶意愿、能带动贫困户脱贫的农业产业化企业、农民专业合作社等新型农业经营主体。企业每签约带动1名贫困人口脱贫可获得5万元贷款，实行基准利率，贴息3%。
第二，推出“普惠型”金融产品。一是创新推出“富民发展贷”。针对一般农户，特别是年收入在脱贫线附近的农户，邮储银行沂南县支行率先在系统内推出的创新产品。农户以承包土地经营权做抵押，政府以担保公司和风险补偿金帮助增信，县财政贴息2%，贷款户年利息实际承担3.65%。截至2019年末，全县共发放“富民发展贷”1583笔，金额1.03亿元。二是对人居环境恶劣、基础设施差、贫困户占比高的山区乡镇，积极争取政策性银行支持，推动农业发展银行临沂市分行在系统内率先推出人居环境改善贷款、旅游扶贫贷款、光伏扶贫贷款等政策性金融产品。
第三，推出“可持续型”金融产品。一是“惠农贷”。该产品主要针对处于传统农户和现代化企业之间层面的新型经营主体，共发放贷款11笔，贷款余额1300万元，带动 30户贫困户脱贫。二是“兴农贷”。该产品依托人民银行山东省域信用平台，培植优选并推荐信息全、评分高、经营稳健的信用农户和有劳动能力及融资需求的建档立卡贫困户，发放免抵押担保的信用贷款。三是“农村承包土地经营权抵押贷款”。在全国农村承包土地经营权抵押贷款试点县-沂南县，先后推出经营权直接抵押、“经营权+担保公司”等贷款模式。截至2019年末累计发放4548笔，累放额20.81亿元。
第四，其他特色信贷产品。辖区各县结合地方特色进行金融创新，做到“一县一品”，如郯城县“金融+股权分红”、兰陵县“金融+利润分配”、临沭县“金融+居家就业”、蒙阴县“金融+互助社”等扶贫模式。至2019年末，全市累计发放扶贫贷款163 亿元，余额98.53亿元。
四大效应分析
第一，形成了多层次的政策引导机制。一是中国人民银行临沂中心支行（以下简称“人民银行临沂中支”）把金融精准扶贫作为基层央行重点工作，加大扶贫再贷款和支农再贷款支持力度，降低金融机构精准扶贫信贷资金成本。二是通过贷款贴息，提高贫困户信贷资金需求，激发各类帮扶主体参与金融精准扶贫的积极性。三是临沂市县两级政府制定了财政资金存放与精准扶贫工作挂钩机制，对精准扶贫工作力度大、扶贫贷款投放多的金融机构在财政资金存放、财政项目合作等方面给予优先支持。
第二，实现了贫困户金融需求的精准识别。临沂市在对贫困户识别过程中，形成了初步推荐、村民评议、张榜公示、集体认定的严密程序，建立贫困户电子信用档案，采取“互联网+扶贫”的模式，确保贫困户信息覆盖面达到100%。各银行充分利用数据库，对信用好的农户走“绿色通道”发放贷款。在帮扶主体中建立了适合农业经营主体的信用指标量化体系，对新型农业经营主体按照“推荐备选类、关注培育类、整改规范类”分层次管理，精选信用良好的主体批量推荐给银行、担保公司。通过贫困户认定识别不仅能防止对象不清问题，金融机构还能做到对贫困户信息透明，降低信息不对称风险。
第三，推出了适合需求的精准特色金融产品。为提高金融精准扶贫成效，人民银行临沂中支推动金融机构形成了多层次的金融产品创新机制。针对建档立卡贫困户的“富民农户贷”和针对新型农业经营主体的“富民生产贷”在临沂市沂南县推出，在全省复制推广。“央行资金产业扶贫贷”首先在临沂市蒙阴县开展试点，试点成功后面向全省推广。辖区各县结合地方特色进行金融创新，做到“一县一品”，如兰陵县“金融+利润分配”、蒙阴县“金融+互助社”等扶贫模式。
第四，金融机构信贷风险得到有效控制。贫困农户作为农村弱势群体，抵御风险能力有限，因天灾、疾病等因素而返贫的现象较为普遍，贷款缺乏资产抵押和保证担保等风险保障。为破解这些瓶颈，人民银行临沂中支积极协调，通过财政资金撬动、风险防范分担等措施，全市投入2.73亿元设立风险补偿基金，对金融机构发放小额扶贫贷款形成的本金损失给予一定比例补偿，先后引入山东省农业信贷担保有限公司、临沂市中小企业融资担保公司等10多家商业性担保公司，在政府给予一定比例担保费用补贴的条件下，按商业化原则对精准扶贫贷款进行担保，形成了省、市、县三级互为补充、竞争有序的信贷担保增信格局。上述担保体系的建立，实现了精准扶贫贷款风险可预判、贷款最大损失比例可预估，解决了商业金融资本规避风险的属性与精准扶贫固有的高风险的矛盾。自扶贫贷款开办以来，累计形成不良贷款2798万元，占累放额0.17%，远低于普通贷款的不良率。
主要实践启示
第一，政策引导是关键前提。当前，我国农村金融市场机制尚不规范，形成精准扶贫需要的金融市场，需要凝聚政府“有形”之手和市场“无形”之手合力。一要充分发挥货币政策工具的引导作用。对参与金融精准扶贫成效好、措施得力的金融机构要加大再贷款、再贴现等货币政策工具的引导作用。二要充分发挥财税政策对金融信贷资金的引导和撬动作用，推动落实精准扶贫贷款税收优惠、涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴等政策，降低金融扶贫成本，同时设立各类风险基金和引导基金，降低金融机构信贷投放风险，提高金融机构信贷投放积极性。
第二，金融创新是重要驱动。当前，农村金融体系“二元化”特征显著，金融市场发育不完善，在开展金融扶贫工作中，传统的业务模式难以适应农村的金融需求。而要顺利完成这样的转型，需要银行创新管理理念、服务流程和产品体系。从临沂市情况看，在贷款审批程序上，农商行系统对农户小额贷款的审批开通了“绿色通道”，创新土地经营权和林权抵押贷款等担保模式。“富民生产贷”和“富民农户贷”在全省推广，产生较好的社会效益和经济效益。在贷款贴息上，贫困户和帮扶主体还清贷款本息后，可到财政部门申请贷款贴息。贫困户意识到贷款并不是无偿的扶贫款，培养了贫困户承担责任、定期付息的信贷习惯，形成“放得出、有效益、能致富、收得回”的良好局面。
第三，完善风险控制是重要手段。扶贫贷款的本息及时偿还，对金融机构发放扶贫的积极性格外重要。人民银行临沂中支多措并举，降低贷款的损失水平。一是积极与扶贫部门沟通，为金融机构提供精准识别的贫困户信息，降低信息不对称风险。二是积极加强与财政部门的协调，财政出资成立专门扶贫贷款风险基金，按1：9比例与金融机构进行不良贷款风险分担。三是引入多种担保方式。各县区都引入了政策性担保公司和一定数量的商业性担保公司，解决了精准扶贫贷款担保难问题，从根本上解决了贫困户贷款难问题。
第四，发展普惠金融是未来路径。金融精准扶贫强调发挥政府的作用，通过政策引导金融机构的金融产品和服务流向贫困地区、弱势群体和低收入人群。这与普惠金融倡导人人拥有平等信贷权的理念相契合。今后我国金融扶贫工作的重点就是大力发展普惠金融，人民银行临沂中支在创建普惠金融试验区过程中，积极转变金融精准扶贫理念，注重精准扶贫信贷产品从“精准型”向“普惠型”发展，使金融精准扶贫具有较强的可持续性。
（作者为中国人民银行临沂市中心支行党委书记、行长）
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