导读
对各类金融主体而言，需要对“土地新政”下的建设用地市场，保持审慎的态度，在信贷资金的审批与投放上面，把握好基本的准入标准，并严格遵循国家宏观政策和监管的各项要求。
正文
2020年3月12日， 《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》正式发布。该决定出人意料的行政权力下放做法，引起了广泛关注。看似小变化，对经济社会的影响，却不容小觑。
《土地管理法》修订与土地审批权力下放
现行《土地管理法》于2019年8月26日新修订，修订内容于2020年1月1日开始生效。之前有过两次大的修订。从生效之日到今天已过两月余，或许是因为新冠肺炎疫情的原因，似乎并未过于引起人们的关注。倒是美国股市的多次熔断成了全世界关注的焦点。直至3月12日的决定正式发布，方在各类新媒体上才看到了土地管理法问题的热烈讨论。
纵观各类讨论的焦点，主要集中在用地审批权的下放对中国土地管理的影响上。众所周知，对建设用地的审批权，尤其是农用地转建设用地的审批权，一直是土地管理的焦点。三次土地管理法修订，农用地转建设用地审批权到底归中央政府还是归地方政府，总是焦点之一。1998年正是全国基础设施、工业建设鼎力突奔的伊始，各类基建兴起的同时，滥占耕地的苗头已经比较突出，但是当年的土地管理法修订，仍然保留了省级政府对基本农田转建设用地的权力。直到2004年再次修法时，方把基本农田转建设用地审批权，基本收归中央。2019年的修法，仍然延袭了该趋势。按照土地法的精神，农用地转建设用地审批，本由中央政府严控。但是，国务院本次决定除了按照土地管理法的要求重申了部分基本农田以外耕地转建设用地授权省级政府审批以外，竟然把原本属于国务院自行审批的基本农田转建设用地权限也委托给了8个省级政府行使。决定虽然形式上只是一种行政权的委托，各省级政府只是在本辖区内代替国务院行使职权，但这一变相权力下放行为，在国务院上收建设用地审批权近16年之后的今天，仍然引起人们的强烈关注。
土地审批权力下放对金融体系的影响
为什么土地审批权在这个时候下放，各方猜测纷纭，对下放的后果，也有不同的观点，有人担心18亿亩红线将因地方政府的原因会迅速突破，也有人将其解读为城市扩容找到了出路，等等，不一而足。但不管怎样，建设用地审批放权，无论是在审批效率还是在建设用地分配上等多个方面，的确将对8个试点省市带来重大影响。作为中国金融体系最重要的加速器，土地管理体制的变化，必然也会对金融市场产生间接的影响。
总体上看，以建设用地使用权为基础的不动产仍然是中国最硬核的抵押品，是最重要的融资担保物。直接或间接以不动产抵押担保作为重要风控手段的抵押贷款，在银行信贷中仍占据绝对的比重。而缺乏抵质押物，长期以来也是小微企业“融资难、融资贵”的根源所在。建设用地审批权下放到省级政府以后，无论是基于审批效率，还是基于市场需求，均有可能会带动各地建设用地短时间内的快速增长。大工程、大项目、综合性的建设预计会进一步加快落地。地方政府之前被压制的内在建设用地需求一定程度得到释放，可以为地方政府在疫情后稳增长提供更多的手段。新批的建设用地作为最有效、有用的抵押担保物，无疑将是直接撬动金融资源的最重要利器。不仅如此，与建设用地相伴随的是各类经济环节，从基础设施投资、生产制造到销售物流等各个链条，都会带来金融需求。显然，从形式上看，这肯定有利于金融的发展。
当然，在各地总体上对土地财政依赖程度较高的情况下，赋权省级政府审批建设用地，也可能会带来经济结构的变化。为了获得更多的土地出让金，也为了整合经济资源，经济向核心区、核心城市聚集，将成为大趋势。相应的建设用地也可能更容易向大城市、中心城市集中。毫无疑问，建设用地的审批权下放，连同“占补平衡”“城乡建设用地增减挂钩”制度的省级政府统筹运行，过多的建设用地资源在城市、核心区的聚集，将有利于城市金融的发展。
不过也考虑另一个方面的问题，即建设用地在省级政府的调配下可能产生分配上的不公平，导致县域、乡镇、农村地区更难以拿到建设用地资源。这在加剧金融向核心区域、核心城市集中的同时，可能会导致县域以下的金融支撑更加困难。事实上，如果真出现这样的局面，乡镇以下区域的建设用地将更加难以获得。在乡村地区，尤其是相对偏远、落后地区的金融发展，主要是农村地区的普惠金融将会受到较大的影响。这对当下乡村振兴战略的实施和推进，并不是个绝对利好的消息。当前本已经呈现的“农村支援城市”的建设用地市场趋势，将变得更加严峻。
此外，赋予省级政府的土地审批权，也会带来新土地制度设计、运行上的便利条件。《土地管理法》确立了集体经营向建设用地市场入市制度，这为建立统一的城乡建设用地市场提供了一定的便利条件。但目前并未有城乡建设用地入市的具体操作规则，各地并未有成形制度，尤其是集体经营性建设用地的范围等具体问题，未有准确界限。例如，农用耕地新转换为建设用地是不是集体经营性建设用地，法律并未做出回答，有待于地方政府实践探索。省级政府有了更大的建设用地审批权，可以相对方便地在本省范围内探索设立集体经营性建设用地与国有出让土地市场的交互补充与促进机制，有利于形成健康、公平的土地交易市场。集体经营性建设用地作为较大经济价值一类农村产权资产，如果能够迅速、畅通地进入统一土地市场，无疑将是发展农村金融最好的催化剂，其带来的资源辐射效应，可以在多方面促进农村金融和普惠金融的发展，为乡村振兴战略提供有力的支撑。
高度注意相关风险
也有观点指出，讨论土地审批权下放，建设用地到底会不会增加？这是个相当微妙的疑问。从理论上说，严格按照土地利用总体规划，严格按照法律规定行事，无论是国务院审批还是省级人民政府审批，均不会当然带来建设用地的非正常增长。同时，由于本次修订的土地管理法，对征地范围进一步地收紧，地方政府征用耕地的难度显然会增大，过度增加建设用地的难度也加大。但是，只要存在建设用地的需求，从上到下的对策肯定会层出不穷，少了自然资源部、国务院的直接的审批审核，无疑会减少过度增加建设用地的监督力度。总体看，基于地方政府对土地财政的过度依赖等内在动机因素，建设用地会在某些地方不正常增加，有较大可能。
从全社会看，建设用地增加，带来金融的需求和供给增加，几乎是个必然的规律，不容置疑。但是建设用地增加，未必能够带来稳定的现金流和利润。围绕着短时过度增加的建设用地而发生的各种债务，如果不能有效审核金融需求主体的现金流、盈利水平、偿债能力，甚至不能匹配基础设施建设周期的还款时点，均有可能带来较大的金融风险。短时间建设用地增加，除了可能追随入市的海量一、二级土地开发贷款外，与此相应的项目投资建设、流动资金等贷款风险，也需要密切防范。任何经济主体都需要一定的成长周期，寄希望于依托新增建设用地而起来的经济主体在短时间内形成稳健的金融信用能力，并不现实。更何况，表面繁荣的各类信贷资金，也有可能并未进入实体经济领域，而是以各种隐身形式进入房地产领域，增大部分地方房地产泡沫，并对当下的房地产调控政策形成干扰。毕竟，只有真实有效的实体经济发展，才可以从根本上避免击鼓传花式的恶性循环，并有助于控制地方政府的长期债务风险。
总体上看，本次国务院将农用地转建设用地审批权下放到部分试点省市履行，着实会对中国既有土地市场格局产生较大影响。如果能够合理规划、有效管理，应该可以为下一步地方经济发展提供有力的支撑，也为疫情之后的经济复苏提供新的动力。但是，如果只是一味追求规模，而放松对项目质量的要求，也会带来一些新的问题和风险。对各类金融主体而言，还是需要对“土地新政”下的建设用地市场保持审慎的态度，在信贷资金的审批与投放上面，把握好基本的准入标准，并严格遵循国家宏观政策和监管的各项要求。只有这样，才能在把握新机遇的同时，有效防范潜在的金融风险，更充分地发挥制度改革所释放出来的红利。
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