导读
经过近5年探索，信托业保障基金公司积累了运用市场化方式预防、化解和处置行业风险的经验，同时发现信托业保障机制面临一些亟待完善的问题。这些问题既有顶层制度设计有待完善的问题，也有需要在实践中进一步探索完善的问题。下一步，保障基金公司将在预防、化解和处置行业风险方面发挥更加积极的作用。
正文
“不忘初心、牢记使命”主题教育开展以来，中国信托业保障基金有限责任公司（以下简称“保障基金公司”）党委认真贯彻落实党中央工作部署，按照银保监会党委的工作要求，把学习教育、调查研究、检视问题、整改落实贯穿主题教育全过程。聚焦主题开展学习，广泛开展调研，听取信托行业意见建议，全面总结保障基金公司成立近5年来的工作，对照习近平新时代中国特色社会主义思想、对照落实党中央国务院关于金融工作的方针政策、对照公司创立的初心使命和信托行业的新期待，查找工作上存在的差距和不足。牢记我国信托业与改革开放进程相伴而生、与实体经济共生共荣的历史，不忘信托业保障基金公司防范化解和处置行业风险、维护行业长治久安的初心，主动担当作为，为信托业未来稳健发展保驾护航。
我国信托业与改革开放进程相伴而生
新中国的信托业自1979年恢复成立，至今已有40年历史，我国信托业与改革开放进程相伴而生。
与实体经济共生共荣是信托业发展的基本经验。信托公司作为一类金融机构在我国改革开放之后重新恢复，彼时的中国社会尚不具备财富管理、转移、传承的现实需求，而是作为高度计划性的国家银行体系的一个有益补充。从“出生”就决定了信托行业服务实体经济的天职，并与实体经济共生共荣，共同发展。我国金融实行分业经营，金融市场长期分割，各类金融机构分层为实体企业提供金融服务。近年来，信托业已经形成了较为成熟的信托融资模式，一方面弥补了银行体系由于风险偏好、管理体制、成本约束等因素导致的信贷供给不足，另一方面也形成了对民间金融的有效替代，对于完善金融服务体系、增加金融有效供给，更好支持实体经济发展具有重要意义。
长期徘徊“治乱怪圈”是信托业发展的惨痛教训。我国信托业发展史上经历了五次清理整顿。整顿基本采取以“堵”为主的行政清理，通过业务调整与规范、关闭清算、破产重组等手段进行。信托业长期徘徊于“治乱怪圈”，究其原因，主业不明是行业风险累积并最终进行清理整顿的根本原因，缺乏有效的公司治理和风险防控机制是信托机构风险加剧的内在原因，流动性风险和偿付性风险是信托业风险的主要外在表现形式。市场化风险处置机制缺失导致监管部门不得不以行业清理整顿作为风险处置的方式。
信托行业保障机制是维护行业长治久安的重大金融制度创新
建立信托业保障机制，是党中央、国务院从信托业风险实际出发作出的重大决策，是我国金融业一项重大制度创新。作为行业互助性保障基金，信托业保障基金的成立，体现了党的十八届三中全会提出的“坚持市场在资源配置中发挥基础性作用”的重要原则，对于探索建立市场化金融风险处置机制、贯彻落实党中央关于“打好防范化解重大风险攻坚战”的重大部署具有积极意义。
信托行业保障机制的建立是基于行业风险化解处置的客观需求
2008年以来，信托业发展很快。2014年末，行业资产管理规模达13.98万亿元，成为我国第二大金融子行业。伴随资产规模迅速增长，行业风险也不断累积，特别是大量信托资金投向基础产业和房地产，短期资金来源与长期资金运用存在期限错配，流动性风险增加；信托项目不能兑付时有发生，并伴生投资者集体上访事件，引发社会风险；个别信托公司经营不善，偿付性风险不容忽视。个体风险如不能有效进行处置和化解，可能引发行业风险，影响信托业发展的可持续性，甚至可能对金融市场造成一定冲击。信托业迫切需要建立行业自身维护稳健发展的长效机制。
针对以上问题，原银监会提出了建立信托业保障机制、构建行业“安全网”的构想。2014年7月，国务院批准了原银监会提出的建立信托业保障机制的方案，并同意设立中国信托业保障基金有限责任公司，作为信托业保障基金的管理人。2014年12月，原银监会和财政部联合发布《信托业保障基金管理办法》，随后原银监会发布《中国信托业保障基金有限责任公司监督管理办法》（以下简称“两个办法”）。2015年1月，保障基金公司获发营业执照，正式运营。
“两个办法”是信托业保障机制的基础性规章，明确规定了我国信托业保障机制的核心要素和主要内容，“保障基金是主要由信托业市场参与者共同筹集，用于化解和处置信托业风险的非政府性行业互助资金”“保障基金公司以管理保障基金为主要职责，以化解和处置信托业风险为主要任务和目标”。在“两个办法”规范下，保障基金坚持行业互助性的定位，以行业资金解决行业自身问题，以行业力量搭建救助平台，探索构建市场化风险处置机制，防范道德风险，提振市场信心。
市场化运作、公司化经营是信托保障基金的重大创新
国内外经验教训表明，化解处置金融风险必须坚持市场化原则，实现化解处置风险的成本最小化。市场化原则已经贯彻到信托业保障机制的设计之中。《信托业保障基金管理办法》第五条明确规定，信托业风险处置应按照卖者尽责、买者自负的原则，发挥市场机制的决定性作用，防范道德风险。对投资者而言，行业保障机制明确要求在“卖者尽责”前提下切实落实“买者自负”。信托公司因经营不善，出现资不抵债、偿付性风险，由保障基金介入救助后，监管部门将依法依规对信托公司原股东和高管依法依规追责，必要时实施市场退出。强调保障基金使用的有偿性和惩罚性，强化市场约束的机制安排，有助于维护信托行业稳定，有助于落实优胜劣汰的市场竞争机制，有助于稳妥解决“刚性兑付”问题，有效防范信道德风险。
保障基金公司近5年的实践探索表明，市场化经营能够提高效率、防范道德风险，培养一支专业的救险队伍，确保信托业保障机制的商业可持续性。根据保障基金公司专司信托业风险处置的现实需要，赋予其市场化运营机制，日常运营基金公司的自营资金，更便于对信托公司进行流动性救助以及化解信托产品的流动性风险，更好地协同保障基金化解和处置信托业风险。保障基金公司成立以来，探索适当区分两类资金的用途。自营资金作为化解行业风险的第一道防线，侧重于事前、事中预防，主要针对信托公司日常性、临时性的流动性需求；保障基金主要用于处置高风险信托公司和对存在临时性资金困难的信托公司提供短期流动性支持。保障基金公司通过保障基金和公司自营资金两类资金“组合拳”共同防范、化解和处置行业风险。
行业“稳定器”“消防局”作用持续发挥
保障基金公司成立以来，持续加强党的领导，将党的领导与公司治理深度融合。把党建工作写入章程，把坚持党委发挥领导作用与董事会依章程履行职责相统一，把公司党委对“三重一大”事项的研究讨论作为董事会决策前置程序，充分发挥党委把方向、管大局、保落实的领导作用。成立近5年来，信托业保障机制运行良好，在提升行业公信力、有效化解信托业风险的同时，促进了信托公司提升风险管理水平，行业运行整体较为平稳。
第一，构建行业“安全网”，提升信托行业公信力。
一是做好高风险机构处置准备。研究编制信托公司风险救助和处置手册，制定《高风险机构处置业务管理办法》，明晰业务流程，建设风险处置专业机构库、专家库，初步建立了风险处置技术框架和专家队伍。二是参与高风险机构处置工作。根据监管部门的统一部署，参与风险处置小组工作，开展对潜在高风险机构的流动性监测和风险摸底排查，配合监管部门做好风险处置预案，抽调业务骨干驻场开展工作，全力配合监管部门做好风险处置工作。三是持续提升“消防”本领。加强救险人员队伍建设，通过开展法律、估值等专业培训、开展处置风险课题研究、参与监管部门现场检查等多种方式锻炼员工队伍，提升专业技能。信托业保障机制的稳健运行，为信托行业提供了高风险信托公司的市场化风险处置方法和手段，构建了信托公司有序处置与退出机制，提高了信托业风险处置效率，有利于增强市场信心，防控风险传染和外溢。保障基金公司配合监管部门，共同构建了多层次、多维度的信托行业“安全网”，促进信托业稳健运行，维护金融稳定。
第二，认真做好保障基金筹集管理工作，管好维护行业稳定的战略性资金。
一是建立制衡有效的基金运营架构。实施保障基金托管制度，由托管银行负责基金保管、资金使用监督及清算交割等工作，确保基金安全。保障基金和公司资产分别管理、分账核算，实施风险隔离，防止利益冲突。二是做好基金筹集工作。认真履行基金管理人职责，按规定及时归集保障基金。截至2019年6月末，已顺利完成21期保障基金的认购、收益分配和清算工作，基金认购余额1427亿元。三是保障基金实现保值增值。将保障基金日常投资于同业存款、货币市场基金、国债等金融产品，在确保安全的基础上实现基金保值增值。截至2019年6月末，累计实现投资收益156.32亿元，向68家信托公司分配收益56.26亿元，留存收益70.23亿元，留存收益全部滚存入基金。基金资产总额1499.91亿元，为化解处置行业风险积累了战略性资源。
第三，丰富化险“工具箱”，探索以市场化方式预防化解行业风险。
一是持续分析、评估、预警行业风险。成立以来，公司高管带队实地调研走访全部68家信托公司，连续四年举办银监局、信托公司专题座谈会，全面深入掌握行业风险动态。通过日常业务洽谈、尽职调查等多渠道加强对信托公司风险状况的研判分析，发挥“一体三翼”的监管支持作用。二是通过流动性支持业务化解行业流动性风险。对存在临时资金周转困难的信托公司提供流动性支持，防止行业流动性风险的爆发。截至2019年6月末，累计向58家信托公司提供流动性支持2670.20亿元，有力平滑年中、岁末等重要时点的流动性压力，有效预防和化解了行业流动性风险。三是通过收购业务处置信托公司风险资产。采用第三方担保、控股股东增信、不良资产包收购等方式，收购信托公司固有资产和信托资产。截至2019年6月末，累计收购资产385.36亿元，帮助信托公司化解存量风险。流动性支持和资产收购业务作为防范信托公司流动性风险、化解信托资产风险的有效工具，已覆盖不同所有制结构、不同地区、不同业务模式的信托公司62家，占比91.18%，充分体现了公司的行业属性。
信托保障基金公司为信托业未来稳健发展保驾护航
经过近5年的探索，信托业保障基金公司积累了市场化方式预防、化解和处置行业风险的经验，同时也发现，信托业保障机制面临一些亟待完善的问题。如在保障基金筹集机制方面，部分信托公司反映，基金认购标准未能有效体现信托公司和信托业务的风险差异，信托公司认购保障基金负担较重；在高风险信托机构处置方面，缺乏高层级立法，缺乏与监管的操作衔接，高风险机构救助损失分担机制也有待进一步完善等。这些问题既有顶层制度设计有待完善的问题，也有需要在实践中进一步探索完善的问题。下一步，保障基金公司将从以下方面着手，在预防、化解和处置行业风险方面发挥积极作用：
第一，完善保障基金运行机制。
一是推动完善保障基金筹集制度。在监管部门的领导下，借鉴国内外经验，研究完善保障基金筹集制度。进一步研究保障基金的合理规模，探索基于风险的差别费率制度，实现“奖优罚劣”的监管导向。
二是探索用好公司和基金两类资金。积极使用公司自营资金和保障基金预防、化解和处置信托业风险，进一步探索两类资金的使用边界，加强组合管理，更好地发挥预防、化解和处置风险的协同作用。
三是完善高风险机构风险处置制度。完善风险处置的制度安排，优化保障基金使用的决策机制，更好地发挥基金理事会作用，研究建立保障基金损失分担机制，为有效处置高风险信托机构，确保其有序、平稳重组和市场退出提供制度保障。
第二，坚持市场化定位和经营方向。
一是坚持保障基金公司作为信托行业“稳定器”“消防局”的市场定位。以预防、化解与处置信托行业风险为核心，积极创新工作方式和处置手段，有效维护信托行业稳定。
二是坚持市场化经营方向。在不断完善公司治理的基础上，坚持公司的市场化运行模式，无论使用保障基金向信托公司提供短期流动性支持、参与信托公司重组、重整或破算清算，还是使用保障基金公司自有资金通过融资、注资等方式向信托公司提供流动性支持，或收购信托公司固有财产和信托财产，都必须坚持市场化原则，不是无成本的救助，更不是对信托公司及其股东的逆向激励。
三是探索多种方式的市场化处置工具。持续丰富业务种类，为信托公司提供更多的流动性支持产品；不断创新收购业务模式，帮助信托公司处置风险项目；通过与资产管理公司等第三方机构的合作，引入社会资金和市场资源，支持行业化解风险；探索通过注资等方式处置高风险信托机构，构建多层次的风险化解处置体系。
第三，将预防行业风险放在更加重要的位置。
全国金融工作会议强调，要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置。
一是丰富产品体系。化解和处置风险，首先要做到有能力识别、计量、监测风险，保障基金公司将结合监管机构的风险监管要求，以近5年来的实践不断发展完善救急化险的产品和业务标准，建立多层次防范、化解和处置信托行业风险的产品体系。
二是发挥流动性支持业务预防风险的作用。当前流动性风险是信托行业最大的风险之一。从预防的角度早期干预，发挥流动性支持业务的预防功能，通过日常流动性支持，降低风险管理成本，防范流动性风险的集中爆发，防止流动性风险演变为偿付性风险。
三是促进信托行业回归本源转型发展。在资管行业统一监管标准的情况下，信托公司的转型、打破刚性兑付以及业态变化还有待观察。保障基金公司将在做好行业风险防范、化解和处置工作的同时，在依法合规的前提下，加大对信托公司的资金支持力度，支持信托公司更好服务实体经济，助力行业转型。
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