导读
商业银行PPP项目融资成功的关键是确保各方履行授信合同，商业银行能够按时获取足额本息偿付及其他约定的收益。
商业银行PPP项目融资成功的关键是确保各方履行授信合同，商业银行能够按时获取足额本息偿付及其他约定的收益。
正文
2017年以来，为进一步遏制隐性债务风险，防范PPP泛化和异化风险，国家有关部门相继出台一系列政策，对PPP模式下的融资行为予以规范，这些政策的出台对PPP市场发展和项目融资方式产生较大影响。如何综合分析PPP模式下的项目融资风险对商业银行支持PPP项目的顺利实施和可持续发展具有重要意义。
PPP融资发展背景及不同阶段的融资重点
PPP模式起源于英国，实质是在公用事业领域引入社会资本，将项目所有权和经营权交给社会投资者，政府发挥引导和监督作用。采用该模式的目的在于建立社会竞争机制，提高公共事业的服务质量和效率。
在我国，PPP模式有力地增强地方公共产品的供给能力和建设水平。为了遏制政府负债过度增长，国家鼓励民间资本积极投资，共同开发设计、共同承担风险、全过程合作参与项目运作。自1994年广西来宾B电厂项目作为我国第一个PPP试点项目以来，通过不断实践摸索，直到2014年9月《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）文件颁发后，PPP项目规模才得以迅速扩大，发展进入一个新阶段。
国家发改委把PPP项目划分成经营性、准经营性、非经营性三类标准。商业银行参与PPP项目可划分为项目论证期、项目公司成立期、项目建设期、项目运营期四个阶段。项目论证期主要为PPP项目提供咨询服务，项目公司成立期一般会采取PPP基金、理财资金对接信托计划或资管计划方式，项目建设期主要提供债权性质的融资，项目运营期可采用资产证券化、项目收益债、融资租赁或保理融资等融资方式盘活资产。
项目融资风险因素分析
PPP模式的蓬勃发展为商业银行提供了新的信贷业务机会，但也存在项目合作期限普遍较长、从建设至移交时间跨度大、运营风险在项目初期难以预测和把握、政府和社会资本参与方资金实力、决策机制、经营理念差异较大等风险，商业银行在为PPP模式下的项目融资时需审慎防范。
政策变化和地方政府信用风险
政策的变化是商业银行提供项目融资必须面对的问题。银行应该首先从整体性上清晰把握政策发展的主线，一是规范社会资本参与的领域和合作的模式。二是充分考虑地方政府财政承受能力、严控地方政府隐形债务风险。但在具体实施过程中，商业银行在项目模式限制、政府付费范围的变化、“明股实债”融资模式等方面曾经面临较大的风险，需要重点防范。
政府信用方面，主要是指地方政府财政负担能力和政府决策会影响到项目的实施，进而对商业银行的融资造成一定风险。PPP项目总量在地市级和区县级政府层面比较集中，该层面可获得的关于地方政府财政负债率和偿债能力的官方数据总体较为透明，金融机构也较容易从政府平台公司评级公开信息和业务交流层面了解到实际的政府隐性债务负担。一旦该地区政府债务超过特定水平，商业银行可能暂停该地区新增政府背景公司负债，从而对依赖政府付费的经营性项目融资造成影响。
社会资本方不可控因素
首先，在项目规划上，完工风险不容忽视。PPP项目建设期相对较长，在为期数年的项目建设过程中，不确定性因素众多，例如，工程建设变更、工程涉及文物保护、环保要求提升等，均会导致完工风险。项目建设过程的延误直接影响项目完工期限和预算执行，进而影响融资安排和贷款本息是否能够按时足额收回。
其次，在社会资本方的选择方面。地方PPP项目中相当多的建设方由央企下属公司担任，集团公司的负债水平和投资决策管理也属于政策约束范畴。2017年11月《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）文件出台后，央企下属公司参与地方PPP投资逐步从理性和长期性角度进行决策，这无疑降低了盲目上马的企业投资风险。但上述政策也导致部分在谈未开工项目需要重新上报审批，延缓了部分地方PPP项目的实施。民营企业作为社会资本方参与PPP业务的热情非常高涨。但民营企业，尤其是民营上市公司更应该思考如何科学决策，适时降低资产负债率和提升经营现金流水平，将长期财务风险控制在可承受的范围以内。
此外，PPP项目建成后运营能否产生预计的经营效益较难预测。一方面取决于当时的市场环境，另一方面也取决于当初设计和施工细节，以及交付后的运营状态。项目公司在协调各方股东利益和应对市场变化方面存在天然的冲突，由此造成对银行的潜在信用风险是不容忽视的。
银行信贷政策限制
第一，期限匹配问题。PPP项目贷款的还款期限应该按照PPP合作年限来设计，如涉及政府补贴和政府付费还需在合规性之外重点关注当地财政在融资期间的支持能力。对此，银行面临两难：一是如依赖项目主体及投资方再融资能力，在贷款决策时难以把握融资期限与PPP合作期限的不匹配。二是如果严格按期限匹配计算现金流，考虑到大部分项目存在还款宽限期，项目自身现金流预测得较为乐观，或更加依赖政府购买服务形成的现金流，从而增加政府财政负担。
第二，政策把握准确度问题。2017年7月，财政部令第87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》出台，该文件规范了政府采购当事人的采购行为，要求政府采购货物和服务必须经过依法合规的货物服务招投标程序。当时部分商业银行在政策掌握方面出现了分歧，对BOT等模式属于政府采购还是政府购买服务无法明确界定。
第三，区域风险控制情况。部分商业银行对于运营收入仅能覆盖部分还款现金流、相当比例还本付息依靠地方政府付费或第二还款来源严重依赖地方政府背景公司担保的PPP项目也参照广义的政府性债务考量，设置了精细到县市区的授信限额管理，这种把PPP项目融资纳入广义政府性债务的做法一定程度上减弱了金融服务地方经济的能力。
把控融资风险的三方面建议
商业银行PPP项目融资成功的关键是确保各方履行授信合同，商业银行能够按时获取足额本息偿付及其他约定的收益。结合实践，商业银行对PPP项目融资风险的把控需要从以下三个方面着手。
首先，在信贷专业能力方面，着重体现在授信方案设计和授信合同条款制定这两点。良好的授信方案能够帮助银行达成有利的账户协议，对项目资金投向和整体现金流状况做到有效把控；贷款合同条款则是保证贷款安全、实现信贷收益的基础法律保障。
其次，是加强政策熟悉程度，其目的在于消除银行与客户之间的信息不对称，使谈判和沟通在同一政策层面进行。由于PPP项目的特征在于政府主导，商业银行应当在确保授信合规的前提下，适度增加政府参与度，确保项目顺利进展。
最后，良好的客户关系也非常重要。一是SPV公司的股东往往术业有专攻，在漫长的合作期限内对银行的服务要求会有所分歧。二是PPP项目面临的风险因素较多，债权人需适时提出合理诉求保护自身合法权益。由此，需要各方形成良好的沟通氛围和相对灵活的沟通机制，提高协调效率，促进项目正常开展。
综上所述，PPP项目融资风险来源因素较为复杂，跟随经济宏观环境、政策法规、投资主体的市场判断、银行授信政策取向等因素的变化不断影响授信质量。商业银行作为主要债权人应当与时俱进，从行业的发展和政策的演变中寻找规律，在实现自身经济效益的同时促进地方经济发展和社会综合效益的提升。
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