“大资管”监管框架亟待优化

导读
 

分业监管体制下，各监管机构的监管政策标准不一，不同监管主体的资管产品在产品准入要求、投资范围、信息披露要求等方面存在明显的差异性。针对这些问题和不足，需要从加强监管协调、形成监管合力、强化功能监管和宏观审慎监管、加强行为监管及加强监管法制建设五方面优化资管行业的监管框架。

正文
 

近年来，我国资产管理规模快速扩张，各类资管产品呈现爆发式增长态势。据统计，2012年我国资产管理规模为28万亿元，到2016年末迅速增长至110万亿元，远远超过同期的GDP规模。从大资管行业的参与主体来看，银行、证券、保险、信托、基金、期货等不断加大对资管市场的参与力度；从业务范围来看，我国资管业务已发展为包括银行理财产品、信托计划、保险资管计划、集合资管计划、专项和定向资产管理计划、基础类与不动产投资计划、债权投资计划、私募股权、私募债权、公募基金、财富管理计划、资产证券化等在内的庞大的资产管理产品体系，形成了日趋复杂的组织结构和多元化的竞合格局。
 

蓬勃发展的同时问题凸显
 

资产管理行业的蓬勃发展在提升金融市场效率、促进金融企业盈利模式转型、满足客户多元化个性化需求以及推进普惠金融发展等方面发挥积极作用的同时，也存在一系列突出问题和风险隐患，主要表现为：

分业监管与监管套利风险。在一行三会的监管模式下，尽管各类金融机构均可提供相应的资产管理服务，但由于监管主体的不同，其在资管业务开展方面的要求存在明显的差异，从而引发频繁的监管套利活动，带来风险隐患。

层层嵌套与杠杆率过高。在业务层面，隶属于不同监管部门的各种资管产品通过层层嵌套，导致底层资产难以穿透，不易识别和判断风险。资管产品在嵌套时可能层层加杠杆，从而导致总杠杆水平过高。

支持实体经济不足。更好地服务实体经济是国家鼓励支持资管行业开展金融创新的初衷，但由于监管短板和盈利性冲动等因素的影响，这一目标并不能很好地得以实现。如在资管业务的发展过程中，部分资金在各个金融机构间循环往复“空转”获取利润，而没有真正地进入实体经济；部分业务借通道投资非标资产，增加了金融风险等。
 

当前监管的明显缺陷

 

一是监管标准尺度不一。在分业监管体制下，各监管机构的监管政策标准不一，不同监管主体的资管产品在产品准入要求、投资范围、信息披露要求等方面存在明显的差异性。如在资本和风险准备金要求方面，银行表外业务不受资本约束，而券商、信托、基金子公司等实行净资本监管，需要一定比例计提风险资金。资管行业为逃避监管政策的管制，不断开发新的业务内容，在基础资产、产品嵌套、交易模式等方面不断进行创新，进而可能诱发系统性风险。

二是监管体制缺乏合力。我国资管行业近年来的发展与繁荣是在我国金融市场化改革不断推进和金融管制不断放松的背景下出现的。在分业监管体制下，我国资管业务现有的监管制度环境缺乏统一的规划设计，各类监管业务缺乏缺乏统一有效的监管协调。在资管业务发展过程中，各类市场主体通过银信、银证、银保等不同形式不断加强合作，推出各种交叉性的金融产品，使得资管行业具有了很高的混业程度。分业监管体制导致监管机构之间沟通协调不足，而资管业务的复杂性又为各监管主体改进监管工作带来很大的挑战。

三是金融消费者利益保护欠缺。一方面，在银行理财、信托产品等资管业务中存在刚性兑付现象，投资者无须承担投资风险，导致金融风险在金融机构累积；另一方面，随着金融创新的发展和现代科技的运用，资管产品的日益复杂和不透明，资管产品信息披露不充分，误导投资者的现象普遍存在，投资者难以有效判断风险和维护自身利益。在分业监管模式下，还容易出现监管套利、监管真空、监管错位、协调机制欠缺等问题，市场参与者的利益难以得到有效保护。

四是监管法律适用不足。目前我国的各大类资管产品，尽管业务性质上具有相似性，但由于机构属性的不同，需要分别接受不同的政府专门监管机构的监管。如对于信托与基金业，需要按照《信托法》、《基金法》等法律进行规范，而银行、保险业等推出的资管业务，则通过银行和保险监管部门的部门规章加以调节。尽管近年来各监管部门也密集发布实施了一系列有关资管业务的政策法规，但在资管行业法律基础的一致性方面存在欠缺。
 

五方面着手优化监管框架

 

一是加强监管协调。在当前的分业监管体制下，基于资管行业和产品的交叉性、多元性、创新性和复杂性等特征，为防止监管套利、缓释系统风险，迫切需要强化监管协调。在机构协调方面，为克服现行分业监管体制在金融混业经营趋势下协调不足的现状，要强化“一行三会”金融监管协调机制，在信息共享、工作协商、行动配合等方面进一步加强制度安排和保障体系建设。


二是形成监管合力。强化对资管行业的监管，应当建立适应市场化、国际化、网络化的监管体系，在强化法定金融监管机构职能的同时，要充分重视行业自律、企业内控、社会监督的作用，形成四位一体的多元化监管体系，形成监管合力。首先要加强资管行业的行业自律管理，充分发挥证券投资基金协会等中介机构的作用，提升自律检查效果。其次要建立大资管合理的内部治理结构，加强受托人制度和托管机制建设，建立长效激励约束机制，完善内控制度建设，建立健全内部风险评估、监测与预警系统。此外，要强化资管业务的信息披露，加强社会中介机构的审计监督力度，加强媒体监督，更好发挥投资人、债权人等市场参与者的监督约束作用，提高信息披露的真实性和权威性。

三是强化功能监管和宏观审慎监管。功能监管作为一种“横向”监管，强调在混业经营环境中，对不同类型的金融机构开展的同类业务实施标准统一或相对统一的监管。基于资管业务的创新性和复杂性，资管行业监管需要改变原有的分业分段式监管形式，确立统一的监管标准，形成统一的产品统计制度，实现穿透式监管。宏观监管则强调从整体上把握系统性风险，基于资管行业存在的跨行业、高杠杆、强关联和复杂性等情况，需要各监管部门加强协调配合，从时间和跨部门两个维度，化解系统性风险隐患，促进资管行业的健康有序发展。

四是加强行为监管。行为监管以保障金融消费者权益为核心，通过在公平交易、反欺诈、隐私保护、信息披露等方面制定系列规则制度，强化检查监督力度，加强对金融消费者安全权、公平交易权、索赔权等各项合法权益的保护。对资产管理业务加强行为监管，首先，要强化一行三会对于金融消费者和投资者的保护职能，加强监管政策的协调，严厉打击各种违法违规行为，切实维护投资人的合法权益。其次，要强化资产管理产品的信息披露制度，加强资管产品从产品发行至到期兑付等各流程环节相关信息披露，为市场参与者提供充分、真实、无偏的信息披露和风险提示，更好地发挥市场约束的作用。最后，要加强投资者教育，增强投资者的资产管理意识。

五是加强监管法制建设。应将现已出台的资管行业相关的法律条例等进行整理，形成一套完整的体系，以此法律框架明确资管行业的地位和作用，规范资管行业的发展，并使监管者在进行监管时有完整的法律体系进行依托，提升监管效率，促进资管行业的发展。基于资产管理“受人之托，代人理财”的本质，在国家法律层面，应修订完善《信托法》，以信托法调整现实中的各种信托关系，规范现实中各种以资产管理为目的的信托行为和产品。同时通过修订《基金法》、《证券法》等有关法律，确立资管业务的统一规范。在监管政策上，由央行牵头制定统一的资产管理行业监管办法，在杠杆率、数据监测、风险准备金和资本约束等方面确立统一的标准。

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