新兴科技和金融创新企业越来越多地改变着人们的日常生活。随着移动设备、高速数据通信以及电子商务的蓬勃发展，人们对随时随地获取便捷、安全、实时支付的需求也油然而生。与此同时，颠覆性新技术的出现正倒逼传统金融机构进行适应性创新，否则难以跟得上市场的脚步。
在技术变革和期望升温的背景下，对我们广泛的公共政策目标进行回顾显得尤为重要。支付体系是社会的基石，其重要性是驱动我们制订相关公共政策目标的核心，我们需谨记这一点。今天，我将从美国联邦储备委员会的视角，对这些政策目标进行详细阐述，并且重点关注技术创新所引领的变革在三大具体领域中的应用，即创建实时零售支付系统、利用分布式账本技术开发新的清算和结算服务，以及中央银行发行的数字货币。
支付体系的公共政策目标
我们信任金融中介机构能够以一种安全、可靠的方式保存和转移资金以满足商务需求。支付系统为金融机构及其客户提供多样的资金转移方式，然而几乎在大多数情况下，其目标大体相同，即以一种可靠、安全、低成本和便捷的方式将资金从一个企业或个人转移到另一个企业或个人。
美联储和其他中央银行都采取了广泛的公共政策目标，以引导支付系统的健康发展，并对其进行监管。在美联储，我们将效率和安全确定为最根本目标，将其纳入到美联储的《支付系统风险政策》（Policy on Payment System Risk，PRS Policy，是美联储对相关支付系统和系统成员的一个重要的流动性管理文件，1985年发布后已经多次修订）。
一个有效的支付系统为低成本、便捷地转移资金提供了所需的基础设施。高效的支付系统具备创新性，能因应不断变化的技术和需求方有效改善服务质量；同时，高效的支付体系还可以使全国各地的消费者、企业和金融机构更加便捷地进行生活、生产金融活动。安全的支付体系建立在成熟的技术之上，能够可靠且完整地运行；能够帮我们防范和化解一系列众所周知的风险，包括法律风险、操作风险、安全风险和金融风险。近年来，人们对信息安全和隐私保护问题的关注度急剧上升。总而言之，支付系统除了具有创新性以外，还需能够化解各种风险、维护金融稳定和公众信心。
更便捷和更安全的零售支付系统
实时零售支付系统的发展在全球范围内较为强劲。英国自2008年起就已着眼于开发这种系统。澳大利亚正在积极开发一种新型的全国零售支付系统。欧洲中央银行、日本银行和其他一些国家的中央银行也在刺激并推动实时支付系统的发展。在全世界范围内广泛出现的实时支付系统反映了人们对这种系统日益增长的需求，以及支付系统不断适应技术革新的现实需要。
在美国，传统的以银行为中心的支付系统，有时还运行在几十年前的基础设施之上。面对日新月异的技术发展速度和安全性需求，这些支付系统不能迅速地自我调整和适应。尽管技术人员创造性地开发了能够在旧有的基础设施之上运行的新的支付系统和服务，但是结果却不尽如人意；并且，随着时间的推移，支付系统变得愈加分散。如此一来，我们的支付系统庞大而复杂，整个支付链条包含了各种各样的金融机构、金融系统和金融服务供应商；想要在全国范围内实现根本性和成功性的改进，就需要进行协同行动。一般来说，美联储通过召集支付系统内的各利益相关方，鼓励他们确定关键性问题并共同努力做出根本性的改进来帮助解决这些问题。
本着这一宗旨，美联储在最近几年与各类利益相关者开展合作，使美国的支付系统更安全、更高效。从公众对2013年咨询报告的重要对话和响应来看，利益相关者们对广泛的变革计划持欢迎态度。为此，美联储在2015年5月启动了若干项积极举措，包括成立“更快支付专项工作组“（Faster Payments Task Force，FPTF）”和“安全支付专项工作组”（Secure Payments Task Force）。
我在其他场合中也提到过支付安全性的倡议。安全支付专项工作组正在积极推进一些重要工作，包括拟定金融行业改善支付身份管理实践的方式、制定诈骗和风险数据标准的指导意见、构建敏感支付数据保护的框架。预计2017年下半年，我们将会看到工作组努力所带来的成效。
但是今天我将重点关注“更快支付专项工作组”。在成立专项工作组的过程中，我们致力于运用一种包容和透明的方式来确保不同利益相关者的利益都能得以体现。这个专项小组包括来自金融机构、科技公司、消费者权益保护团体和其他人员在内的300多名代表。这一专项小组的作用是识别使美国支付系统更安全、更普惠和更快捷的方法。
为了更好地完成这一使命，专项工作组制定了 “更快支付有效性标准“（Faster Payments Effectiveness Criteria）”框架，为更广阔的支付环境提供未来支付系统令人期望的属性。该框架明确了更快支付系统应该达到的36项“有效性标准”，涵盖六大方面，即普遍性、高效性、安全可靠性、快捷性、法律框架和监管方式。专项工作组成员和其他代表已经普遍地接受了这些有效性标准。我们希望，在支付服务供应商设计创新型未来产品时，这些标准能够持续发挥一种蓝本作用。
专项工作组还设立了相应的程序，通过该程序，工作组成员可以就更快支付功能提交各种提案，并由资深独立评估小组参照有效性标准对其进行评估。专项工作组鼓励其成员在提交提案时，既能反映正处于开发期的产品，又能反映概念化设计的产品。这一程序引发了工作组成员的巨大热情，最终，他们完成了19个更快支付提案的评审。这些提案共同反映了在提供实时支付服务时我们可以采用的一系列创新方式。某些提案建立在当前设计和现有技术基础之上，其他的建议则运用了最新的创新理念和技术。
2017年以来，专项工作小组一直在准备最终的报告。报告的第一部分《更快支付服务的背景和动机》（Background and Motivation for Pursuing Faster Payments）在2017年1月已经发表。第二部分则会囊括这些提案和对其进行评估，以及专项工作组针对推进美国支付系统、执行更快支付服务等而提出的相关建议。第二部分将会在2017年年中发布。在此之前，这些提案的内容仍将在专项工作组内部保密。
专项工作组的角色并不是选择一个或多个提案进行执行，而是参照专项工作组的标准对这些提案进行评估。提案的推进和实施则是在金融行业认为其合适的情况下才得以进行的。我强烈建议金融行业和其他利益相关者继续努力，将普遍的实时支付系统和服务推向美国市场。在新型实时支付坏境不断发展的过程中，牢记终端用户，重视支付系统的普惠性、安全性、可信性以及消费者教育和保护等是非常重要的。终端用户最终将决定新支付服务成功与否，以及美国更快支付服务的未来走向。
分布式账本技术
接下来让我们把目光转向可能会对支付系统和金融体系产生重大影响的另一种新技术：分布式账本技术（Distrbuted Ledger Technologies，DLT）。近年来在比特币的推动下，这一技术成为公众关注的焦点。比特币（Bitcoin）运用了区块链的技术，还拥有一种开放式的架构。与大多数货币不同，比特币不依靠特定货币机构发行，比如银行或其他受信任的中介机构，允许连接到这一生态系统的参与者之间进行价值转移。有些人甚至预测，从长期来看，基于这一功能，分布式账本技术将有可能使部分银行和支付系统遭遇淘汰，因为通过银行系统而实现的资金中介将失去其存在的必要性。
这些预测并非空穴来风。我们看到许多银行和市场基础设施机构开始与科技企业进行合作，共同探索分布式账本技术的潜在应用和深层次发展。2016年，这一领域的试验层出不穷。金融机构在这一方面的尝试通常集中在对分布式账本技术进行评估、明确潜在用途和进行概念验证上。其中，较为显著的例子包括使用分布式账本技术的防篡改机制来存储交易数据和记录，以及将这一技术作为持有和转移资金或资产的主要手段。截至2016年年底，已经有一些主要的美国清算机构宣布，计划有限地应用分布式账本技术。
在回顾过去一年所取得的工作成效的同时，需更集中地关注从中获得的一些教训。
第一，与比特币开放式架构不同的是，金融业的工作主要集中在“认许制”系统的开发上，以建立标准来确定哪些人获得了连接特定系统、账本、功能或信息的许可。与完全开放的系统相比，这种方式在短期内似乎更能为我们提供所需的管制和管理手段来应对操作风险、安全风险和金融风险。事实上，在那些要求对金融和其他行业的系统与信息进行保护的情况下，访问的权限通常是被允许的。但是，即便是在认许制系统中，某些关键性的问题仍将会存在，包括清算的终结是否需要由某个受信任的核心方或由大多数参与者来确定，以及参与者能否查看其他方的交易信息。有些人认为，舍弃开放性系统会有损潜在的效率和DLT精神。但是，至少就目前来看，在支付、清算和结算领域，安全和信心这两个因素也必须作为一种平衡加以考虑。
第二，很多企业仍然需要解决在业务实践中如何升级和精简DLT的支付、清算、结算和其他相关功能。DLT倡导者提出了一种简化流程的愿景，可以提高处理速度，减少对账、降低长期运营成本。有些人指出，在某些市场中更快捷、更可预测的处理过程将会减少运营的资本和流动性成本。但是，升级往往意味着高昂的成本、长期的时间间隔和诸多风险，尤其是像DLT这种仍然处于证明期的技术。同时，网络效应也会影响对DLT的采用，因为很多公司可能需要采用一种特定形式的DLT才能在某个特定市场获准使用。
第三，技术性问题仍然存在。某些实际性的问题，例如某一特定版本的DLT是否能达成预期目的，仍然处在探索阶段。可靠性、可测量性和安全性等问题仍然非常重要。除了这些问题之外，不同版本的DLT之间的标准化和互操作性等问题也需要得到解决以实现技术整合并避免市场分化。总体来看，行业成员和技术供应商已经认识到了这些问题重要性，并初步采取了解决这些问题的重要性。在我们从新产品和新流程的实验阶段走向开发和部署阶段时，牢记这些挑战至关重要。
第四，实施管制和风险管理非常关键。对于采用DLT作为内部技术升级的单个企业或结算机构来说，管制和风险管理过程可能被内化到现有机构当中，正如其他技术升级一样。但是，如果建立起双边支付、清算和结算的新网络，这种新技术可能就会涉及紧密关联的协议和操作。整个网络设计的安全性将取决于一个高度相互依赖的框架。如果在整个网络中部署自动化的风险管理、智能协议和类似的工具，就会在整个网络快速涌现一大批债务和资金流动，进而波及整个金融系统。这种相互依赖性要求我们具有创造性的组织思维才能满足管制和有力的风险管理需求。
第五，支撑DLT的法律基础需要受到关注。部署DLT时，处于不同管辖范围的企业要与各种法律框架内记录和转移信息和资产的系统进行关联。哪种法律体系适用于哪些特定的企业、资产和活动将决定资金在转移、清算和结算时相关联的权利和义务。例如，在设计系统和服务以及理解它们的特性这些过程中，银行法、支付法、证券法或者商品法在某一特定背景下是否适用，以及如何适用，可能就会非常重要。DLT如何融入现有法律框架，需要通过制定契约协议或者新的法律法规填补哪些方面空白，这些问题都需要我们进行一个全面的分析。要建立有力的管制、风险管理和运营机制，关键是要在相应的法律管辖范围内有一个健全的法律基础来保证法律上的确定性。
中央银行向公众发行的数字货币
最后我想谈谈关于中央银行使用潜在的DLT或其他技术向公众发行数字货币。从某种意义上说，数字货币的概念只是纸币在21世纪的类似物。尽管这是一个富有吸引力的概念，但是其中包含很多重要的政策问题需要进行分析。
首先，数字货币面临实际的技术挑战。对于我们是否有能力长期维护一种普遍流通的数字货币的安全性和可靠性，需要保持一种审慎的态度。中央银行发行的数字货币有可能成为网络攻击、网络假冒和网络盗窃的一个全球性目标。这些威胁将会远远超过纸币在历史上所经历的威胁。
数字货币也可能成为跨国犯罪活动的主要目标，作为实施犯罪的潜在载体，如洗钱。在增强安全性和滋长违法活动之间，中央银行面临难以取舍的困境。更高级的加密技术会降低网络攻击的脆弱度，但是也会让违法活动更加容易被隐藏。如果放宽加密强度让有关部门更便捷地监督违法活动，则可能会消弱安全性。未来不断提高的计算机性能可以被用来提高安全性，但同时也会增加威胁。
其次，必须严肃考虑隐私问题。为了证实有关的交易、打击网络风险和违法活动，中央银行必须对数字货币的发行以及个人的交易情况进行记录。在当今环境下，商业银行对个人的借记卡和信用卡信息进行了广泛记录，并越来越多地对欺诈性行为模式进行监控。但是，如果这些记录掌握在中央银行或政府机构手中，就可能引发用户对隐私产生严重的担忧，并可能限制其公共吸引力。同样，在隐私和风险之间也可能存在重要的取舍。
任何正在积极考虑发行自己数字货币的中央银行都需要仔细考虑整个支付系统和其他实质性的政策问题，以及潜在的社会效益。在我看来，中央银行还需要考虑私营部门能否基本上满足同样的需求。
私营部门已经有，或者说正在开发一些产品和系统来满足央行发行的数字货币试图满足的一些需求。衍生于20世纪90年代中期零售业支付创新浪潮的预付卡如今已经被消费者广泛使用。并且，正如我之前所提到的，新的由私营部门所主导的更快支付计划正在到来。在美国，一个全时段运营的、并且有能力在联邦存款保险公司受保的前提下进行资金持有和转移的更快支付系统，如果要达到纸币在历史上所享有的低风险和灵活支付水平的话，还有很长的路要走。的确，我认为私营行业的支付系统要比中央银行更具前瞻性，他们能够提供更快的支付系统，为公众提供新的功能，因为他们必须相互竞争来吸引新的客户。中央银行数字货币将会与这些以及其他的私营行业产品相竞争，从长远来看，这可能会扼杀私营行业的创新。
结论
我们生活在一个技术不断更迭和变革时代，应该对那些推动经济增长和改善金融体系的新理念和创新事物保持开放的态度。与此同时，公众有权期望相关部门尽一切可能保障他们的资金安全。作为公共部门应当坚定地强调安全性和可靠性，并且还要尽全力保证我们的公众能够从支付系统的创新中受益。
【本文由本刊记者杨丹摘译自杰罗米·鲍威尔（Jerome H.Powell）2017年3月3日在耶鲁大学法学院举办的一场有关“区块链与未来金融和资本市场”的圆桌活动上的演讲。英文标题为“Innovation，Technology and the Payments System”，英文全文参见美联储官网（https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/files/powell20170303b.pdf）。杰罗米·鲍威尔，原为私募股权投资公司高管，曾于前美国总统乔治·布什（George H. W. Bush）执政时期在美国财政部供职。2012年5月，鲍威尔加入美联储。】
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