后危机时代 金融监管改革与重塑（下）

尽管目前对大型银行的监管制度进行全面评估或许还为时尚早，但若干研究证实了它所带来的有益经济影响，特别是将金融危机的破坏性影响考虑其中时。显然，随着新的研究和数据的出现，该项评估亦应随之调整。然而，即便是在这一工作的推进过程中，我们仍应提出两个问题。

第一，我们是否有理由确信美国银行能够经受住一定时期的压力，并且，如果不能，尽管这一可能性较为遥远，那么是否就意味着它们再也不会掉进“霍布森选择陷阱”，即要在可能危及整个金融体系的无序性倒闭，或某种形式的偿付能力救助之间作出抉择？与其他主要经济体的同业银行相比，美国大型银行较为稳健，经历过几轮温和的财政压力仍运转良好，但是这些金融机构还没有面对过主要的财务危机的挑战。

第二，我们是否应该调整那些对于实现金融稳定目标而言是不必要的、或不够有效的法律和监管条款？

我将基于不同的视角来回答上述两个问题，并提出具体建议。

关于第一个问题，对于最具系统重要性的金融机构，最为恰当的最低资本标准不乏可议之处。如上所述，我们确定将预期冲击这一理论作为校准资本附加要求的最为适用方法，但这一方法并非“包治百病”。实际上，即便是在该理论框架内，我们也应当对提出确定金融机构相对系统重要性新方法或改进方法的相关研究保持开放态度。然而，具备一个描述清晰、以已有研究为基础的方法论尤为重要。我想强调的是，可以从这种研究中得到两点：第一，在《巴塞尔协议III》确立之后，有研究表明，更高的资本要求会带来比原先预期稍低的成本和更广泛的益处。第二，通过提高资本要求来降低金融危机发生的概率在某一个点上会趋稳，由此，更严格资本标准的收益会递减。

此外，尽管资本对于提升系统稳定性具有重要意义，但资本不是唯一的相关考虑因素。降低银行金融风险的其他监管措施的存在或缺失，都将影响到最低资本水平。我认为，其中最为重要的是限制金融机构对可能发生挤兑的融资来源过分依赖的监管措施。如果一家金融机构不易受到挤兑的威胁，那么它应对金融风暴的能力则更强，而不必采取仓促地贱卖资产或停止信贷等措施，进而大幅减少对金融系统造成严重破坏的可能性。

简言之，持续探讨正确的资本类型和最低资本要求，以及在更广泛意义上探讨我们是否具备正确的政策组合，是极其必要的。要实现金融稳定目标，美联储可以采取一些相对短期的措施。

首先是继续将我们的工作重点着眼于建立健全系统最具重要性的金融机构的有序清算机制，从而既可以最大限度地降低道德风险，并且，一旦某个金融机构破产，可以将其对经济可能带来的影响最小化。这意味着美联储和联邦存款保险公司要继续督促这些金融机构制定清理制度，更重要的是，调整其组织结构和日常作业，如流动性管理，以便在必要的情况下保证清理的有序进行。按照这一思路，我希望国会能够对《破产法》进行一整套修正，着重解决大型金融机构的清算制度，进而打破政府只能依据《多德——弗兰克法案》第二章所规定的条款进行清算的局限性。

第一个措施，于较短期内，我们将最终确定系统重要性金融机构持有长期债务数量和规模的规定，一旦某个金融机构申请破产，联邦存款保险公司或破产法官可将其转化为股权。要注意到，这一要求旨在为金融机构出现破产时做好准备，尽管我们已经采取了很多措施来增强应对风险的韧性。有可辨认的工具可以在金融机构丧失其大部分或全部股东权益时进行转换，这对金融机构成功地进行私人资本重组，至为必要。

第二个措施，确定我们能否制定出一些指标作为年度压力测试的一部分，以反映一家金融机构对运营资本资金震荡、流动性震荡和抛售动态的脆弱性。这些措施将直接纳入到金融系统稳定性宏观审慎关注点的考虑范畴，可能会要求提高若干最大型银行的资本要求。

第三个措施，重新审视外资银行在美大型分支机构的资本和流动性。问题已经变得明显，当银行使用内部模型来计算其所需的监管资本时，我们很难辨别其实际的综合资本状况。一旦外资银行的母公司陷入窘境，那么确保其在美分支机构不引发金融体系不稳定就非常关键。

尽管我们对大型金融机构可能引发的金融不稳定性风险给予更多关注，但需要提醒的是，这些金融机构并不是风险漏洞的唯一来源。尽管围绕私营按揭支持证券市场成长起来的大多数“影子银行”几近消失，然而，其他形式的可挤兑债务仍游离于受到审慎监管的机构之外。我们也有充分的理由相信，新形式的“影子银行”将会出现，并且，正如我在其他地方详细解释的那样，我们仍需要对这些活动进行持续的关注。

现在讨论如何对我们已经采取的措施进行合理性解释，但是在列出恰当的措施之前，我必须谈谈给出合理性解释的主要考虑因素。

首先，“前事不忘，后事之师”。我在前面的演讲中，详细阐述了金融危机的起源和影响，这就解释了当前采取更严格的资本要求和其他措施的原因。我们需要对已进行的改革重新审视，评估我们在获得稳定性的同时付出了什么代价。随着在执行法律和监管措施方面愈加富有经验，我们也开始评估这些措施的效力和效率。举例来说，我们正在建议取消对大多数资产总额小于2500亿美元的金融机构实行综合资本分析审查监管（CCAR）中的定性评价一项。当前，作为对后危机时代市场流动性持续审视的一部分，我们正在评估是否能够改进那些普遍有益于遏制过度、不可持续的流动性的监管措施；我们还在考虑如何解决监管框架中某些对大型托管银行造成特殊问题的因素，这也是在金融机构商业模式的基础之上量身定制监管措施的应有之义。但是在考虑这些以及其他一些改革时，我们并不会削弱现有制度中能有效预防金融危机发生的基本要素。

其次，我们需要对审慎监管制度的各项要求进行更为清晰和全面的分层——当然，这些剖析也构成合理性解释的正面论据。由于大型银行所带来的特殊风险，需要对它们进行更加严格的、覆盖面更广的监管；反之，一家银行的规模越小、相互联系的程度越小，相应地，它所带来的风险就越小，因此，监管要求也就不那么严苛。《多德—弗兰克法案》中反映了这一原则，当一家金融机构的系统重要性增加时，其资本要求也会逐步提高，并且法案对各种新的监管措施建立了资产规模上的门槛。然而，如我此前的观点，这些门槛设立得太低。比如，应把当前增强的审慎监管标准从500亿美元提高到1000亿美元，并且社区银行——资产低于100亿美元的银行——应完全排除在某些监管之外，例如沃尔克规则(Volcker rule)和某些薪酬激励方面的规则。

需要指出的是，这些机制对小型银行的活动所产生的约束力，往往远比不上它们对这些银行带来的合规成本压力。尽管银行业机构努力对小型银行的监管执行大幅精简，但是这些银行相对薄弱的合规资源仍然必须保证它们的实务性活动不受大幅影响，或者不改变其合规性记录。事实上，我将这一点总结为，银行规模越小，其监管成本和收益之间潜在脱节的可能性就越大，其根源是审查、审计和报告成本之间的比例失调。举例来说，一方面，继续简化小型银行资本法则的努力是值得肯定的；另一方面，能给这些银行带来更大价值的措施是精简施行的规则数目、减少不同的合规审查和作业的数量。虽然这一点尤其适用于小型银行，但是其适用面可以更广，比如我们之前提到要将大多数资产总额小于2500亿美元的银行排除在年度综合资本分析审查监管之外的建议。

要合理化解释监管制度，第三个考虑是要警惕过度偏爱用简单的办法解决复杂、多样化的活动所带来的一系列风险。在我看来，毋庸置疑，监管措施确实有可能会过度复杂化。最好的例子就是基于银行内部模型来确定其资本要求的《巴塞尔资本协议Ⅱ》。对监管者而言，对这些模型进行严格的验证是异常困难且成本高昂的，而且，即便能够验证，也同样可能出现不能即时检测出有意和无意的错误的情形。但这个例子并不意味着最简单的监管措施总是最好的。

有观点认为，应该使用稍高的杠杆比率要求来取代所有的资本标准和其他大量的监管要求。比如，对大型银行当前的资产负债表施加10%的杠杆比率会带来较好的银行资本配置，表面上这一观点很吸引人；但应该看到这一要求所产生的动态效应。由于更高的杠杆比率会使银行的盈利能力大幅下降，随着风险资本额和流动资金要求的提高，这些银行就会有强烈的动机去大幅更改资产负债表的构成，剔除安全性更高的资产，如国债，纳入风险更高、收益更高的资产。毕竟，当杠杆比例作为唯一的主要约束时，短期国债的监管成本与垃圾债券的监管成本惊人的一致。

因此，要真正评估金融系统的安全性和稳健性，如果将杠杆比率作为审慎监管措施唯一或主要形式，那么就必须大幅提高其设定水平，使其对金融媒介、尤其是那些被认为相对安全的资本市场活动产生相当广泛的影响。同时使用杠杆比率和严格的基于风险的资本计提要求这两种措施，能够将安全、稳健的目标与高效的金融中介有机结合起来。不可否认，正是由于单一的杠杆比率具有局限性，20世纪80年代才推出了基于风险的资本要求。
 

 这是值得铭记的一课，如不能有效地维护金融体系稳定，金融危机一触即发，情况将变得异常糟糕。相应地，需要警惕当我们构建针对系统重要性银行的监管体系时，在取得相当程度的进步以后是否出现倒退的情况。尽管其他形式的改革正在进行中，但我们所遵循的这一改革已为金融稳定提供了强有力的支撑。并且，虽然我确信某些大型银行希望我们削减流动资金和基于风险的资本计提要求或者降低所需的资本水平，但是这些银行和整个国民经济目前都已基本适应了新的监管制度。

迫使深陷危机的银行将资本提高到最低的必要水平，确保它们作为有效的金融中介能够发挥自身功能，之后我们要求它们提高自身资本的质量和数量，提升它们的抗风险韧性。但是完成这些措施经历了一个漫长的过度期，让多数银行能够通过留存收益的方式来建立资本。我们通常让银行自行选择减少规模或减少现有业务，回应对监管措施所带来的、与信用和融资风险相校准的激励措施。我们的压力测试以及综合资本分析审查监管活动应保证，正如2007年和2008年所发生的那样，大型银行不会在金融压力增加的情况下持续将资本分摊到它们的股东头上，使得这些银行更容易受到危机的波及。

当然，现有监管制度在某些方面仍需完善，尤其是对那些既不会带来系统性风险也不会带来宏观审慎性风险的小型银行来说，尽管它们并不是唯一需要改善的方面。如前所述，我们还需要进一步讨论加强韧性措施是否适用于大型金融机构。但我认为，并没有一个合理的经济案例能够证明普遍削弱监管要求适合大型银行，并且绝不应该由纳税人为这种削弱所带来的风险买单。