后危机时代 金融监管改革与重塑（上）

2015年夏天，我受克利夫兰联邦储备银行总裁梅斯特（Loretta Mester）之邀在此发表演讲时，就认为这将是一个很好的契机，可以退后一步，评估后危机时代我们为促进美国金融稳定所做的努力今天处在何地。我今天的演讲将从已经取得的成就谈起，再谈谈如何布局下一阶段的工作，包括解决金融稳定中持续存在的脆弱点以及优化已采取过的措施。

要理解我们今日之所处，我们应回顾当初为何要做出这些努力。动机不言自明：金融危机及其后的大衰退（Great Recession）所造成之破坏的烈度。其所导致的就业损失为“大萧条”以来所仅见。联储同仁通过模型估算，相较于潜在产出，危机期间，产出的累计损失相当于年度经济产出总量的1/4。尽管我们无法确知这些损失全部是金融危机导致的，但是损失的烈度与对前几次金融危机所造成影响的评测值几乎一致。更重要的是，相较于潜在产出的就业和收入损失可能低估了整体损失，因为当前许多关于潜在产出的估测都远远低于大衰退之前的潜在产出水平。这可能是由于总需求不足而导致投资疲软、商业活力不足和劳动力附着效应收紧而形成的滞后性。

一系列学术研究表明，危机爆发前，金融体系的不可持续性和脆弱性是诸多因素造成的。但毋庸置疑，监管和监督不力是其中的重要因素。大型银行业机构高质量资本不足，短期批发融资过多，优质流动性资产（HQLA）缺失，风险测量和管理系统不完善；具有系统重要性的非银行金融机构，尽管其失败可能威胁金融系统的稳定，却游离于监管之外；政府不具备可以让一家系统重要性金融机构有序清盘的处置措施。影子银行通过批发市场获得短期负债以投资长期资产，将整个金融系统暴露在一个系统性的流动性挤兑之中。

尽管我们都曾亲历危机肆虐的艰难时期，但请允许我回顾一下那段惊心动魄的日子。2008年3月，有85年历史的华尔街老牌机构贝尔斯登（Bear Stearns）倒闭。其后有6个月，整个夏季期间，贝尔斯登事件所导致的损失看似得以控制。但到了是年秋季，其他大型的未受审慎监管的金融机构明显威胁到了金融体系的稳定。美国国际集团（AIG）得到了政府的直接支持；两家大型独立投资银行将自身转变为银行控股公司，以期通过接受美联储的监管重获市场信心。美林（Merrill Lynch）和贝尔斯登不再是独立实体，而是被既有银行控股集团吸纳，美国政府的优惠政策在一定程度上促成了这两桩收购。当然，美国政府还接管了一度陷入困境、摇摇欲坠的房利美和房地美（Fannie Mae and Freddie Mac），并以政府信用为其所有负债担保。同年，雷曼兄弟 (Lehman Brothers) 申请破产保护，决策者始终无法提供有序处置方案，这家美国第四大投资银行的破产将金融危机推向高潮。

即便是受到存款保险保障的机构，如美联银行（Wachovia）和华盛顿互惠银行（Washington Mutual），尽管确有针对此类机构的特别处置程序，最终也并入了现有银行，同样地，美国政府施以援手，让收购方感觉有利可图。若干大型银行控股集团倍感压力。与此同时，各类金融市场要么已停止运行，要么濒临崩溃。

与以往的银行危机不同，大型金融机构之间的直接联系仅仅是问题的部分所在。危机的核心根源是持有类似资产（特别是可交易资产）的机构之间具有传染效应，以及许多大型金融机构和“影子银行”系统所依赖的短期批发融资被大量撤回。毋庸置疑，拥有大量可交易资产和可挤兑资金的机构规模越大，其对金融系统的额外威胁就越大。

如果彼时还有人对此心存质疑，那么到了10月，局势已相当明了：整个金融体系不仅面临严重的流动性问题，还有偿付能力危机。为了应对偿付危机，美国国会通过“问题资产救助计划(Troubled Asset Relief Program)”后，由亨利·保尔森（Henry Paulson）财长督责政府资金注入全国最大的金融机构及许多小型银行，这是通向金融稳定的第一步。紧随其后，2009年初，蒂莫西·盖特纳（Timothy Geithner）财长牵头对银行进行“压力测试”，以判定这些机构需要多少资本金方能继续有效履行其金融中介职能，更为重要的是，还与市场分享相关压力测试信息。此后的数月间，美联储要求金融机构筹集足够的私人资本来代替政府资本，并要求公司满足压力测试规定的最低资本水平。

2009年下半年，美国金融系统已渐趋稳定，但这仅仅是因为向银行和非银行金融机构注入大量纳税人的资金，以及联储、财政部、联邦存款保险公司等向银行和非银行机构提供各种其他担保和贷款便利。与此同时，美国也陷入自大萧条以来的最深度经济低迷。

为避免金融危机重演，全美上下和国会要求完善相关监管机制的呼声愈发高涨。尽管对于具体应该做什么、在监管部门尚未能完全履行其现有权威的情况下还要赋予其多少新的权力，以及在何等程度上监管部门应该被要求，而非仅仅被授权采取行动等问题上众口不一，但是各方就必须采取行动达成共识。整个2009年，不仅各个政党之间在不停地探讨和辩论应对危机的良策，政党内部亦是如此。如果用一种广受认可的观点来总结公众辩论，那便是金融系统需要改变，从而避免再动用纳税人的钱去填补无休止的美国金融机构的坏账黑洞。

只是到了《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，简称《多德—弗兰克法案》）通过前的最后阶段，立法进程开始带有党争色彩。实际上，该法案所包含的措施具备广泛共识，如大型银行需要具备更高的资本水平。此外，法案中的某些条款、条例或多或少更倾向于共和党而非民主党的立法观点。例如，第165条要求，处置方案应让系统重要性金融机构在不动用纳税人资金或导致金融系统重大失序的情况下可以宣布破产。

现在让我们快进到当下。在成为全球金融地震震中不到十年的今天，美国拥有世界上所有主要经济体中最为强大和最为多样化的金融体系。信用违约掉期（CDS）的利差和其他市场指标表明，投资者经历最近几次全球金融波动事件后仍对美国大型银行的偿付能力抱有信心。例如，在2016年年初市场收紧的情况下，美国银行的CDS利差只增长了25〜50个基点，且持续时间甚短，而全球其他地区的大型银行CDS利差增幅显然更大，且持续时间更长。美国银行相对较为强劲的表现和由此产生的市场信心使其能扩大贷款业务，贷款增长已经在过去几年内恢复到危机前、泡沫前的水平。

究竟是什么导致美国金融体系地位的戏剧性转变？

首先，美国当局的危机应对措施相当迅速而全面。布什政府在2008年年底和奥巴马政府在2009年年初所采取的处置行动有助于稳定银行金融机构并使其快速恢复运转。再资本化进程迅速，资本重组进程迅速，同时压力测试迫使银行尽早了解实际和潜在损失。强有力的货币政策反应、美联储的流动性计划以及联邦存款保险公司对银行债务的保证，都防止了底层金融系统的崩溃。2009年的经济财政刺激措施有效防止了实体经济的恶性循环，避免经济再次从大衰退转变成大萧条。

其次，也是与本次会议主题更为相关的一点，就是在危机结束前就已启动的监管改革计划。该计划稳步加强了大型银行的资本、流动性和风险管理能力，对最具有系统重要性的金融机构逐步采取了更为严格的措施。

大型银行的新监管机制有两个重要且互为补充的目标。

一个目标是确保美国的大型金融机构足够强大，能够继续作为有效的金融中介，即便在最具挑战性的经济和金融压力时期，也能向信誉良好的企业和家庭提供贷款。

另一个目标就是解决“大而不倒”的问题。当某个金融机构的规模、功能、投资组合或关联性的总体情况足以让政府担忧其倒闭会危及整个金融系统时，政府就会倾向于通过直接注资或间接措施来施以援手，加强偿付能力。如此一来，其他市场参与方就会以低于该公司实际风险的溢价向其提供贷款，这种效应在面临经济压力时期表现得尤其明显。

要实现上述两个目标，监管机制必须着眼于使大型银行比小银行具备更充分的韧性，这样，即使大型银行处于严重的财务压力下，不需要政府的偿付能力支持仍能继续运转，从而避免对整个国民经济造成更大损害。但该监管机制还必须考虑到一家大型银行可能会破产——也就是说，即使在前期有很大韧性的情况下，大型银行也有破产的可能性。政府必须提倡市场约束，并抵消道德风险——如果银行及其债权人相信政府除了救助银行外别无选择，道德风险即由此产生。

过去六七年里，为建立一套完善的监管机制，我们已取得重大成就。其中我想强调四个要素，即资本、流动性、风险管理和处置计划。

资本对确保弹性来说至关重要，但是其他监管要求的存在或缺失会影响最低资本水平的设定。因为没有任何单一资本措施能捕捉到所有损失的可能性，近30年来美国银行监管机构都对杠杆率和风险资本要求有所规定。为了应对危机，我们已经规定了更高的杠杆率和更严格的风险资本要求，其中包括对大型银行实施的压力测试计划。

自危机时期建立的风险资本制度包含了几大组成要素，即最低资本要求、资本缓冲要求以及系统重要性银行的附加资本要求。

最低资本要求代表着根据经验一家银行所需的资本额度，以保持其客户和交易对手的信息，从而发挥中介机构的作用。当一家银行在其最低资本之下运营时，其很容易突然失去市场信心，正因为意识到这点，低于最低资本要求将会面临非常严重的监管后果，旨在迫使该银行快速采取措施，使其资本水平恢复到最低要求之上。

至于缓冲资本要求的计算依据是，即便经济体系严重衰退导致某家银行遭受巨大损失，该银行也能保持资本在其最低资本水平之上，从而有能力继续运营，为经济增长提供支持。缓冲资本要求在经济困难时期使用，相应地，低于缓冲资本要求的监管后果没有低于最低资本要求那么严重。

针对系统重要性银行附加资本要求系统重要性金融机构承认其破产会给更大范围的经济体系增加成本，并保持充足的资本以应对这些成本。

最低资本要求和资本缓冲要求是基于一些国家银行亏损的历史数据来校准的，可以说适用于许多国家的大型银行，但这些要求可能无法反映所有环境下的市场情况。我们也校准了全球系统重要性银行（G-SIB）的附加资本，提供充足的额外资本旨在显著降低系统重要性银行倒闭的概率，从而其失败的冲击经其失败的概率折扣后，可以大致相当于一家非系统重要性大型银行控股公司经其或多或少更高的倒闭概率折扣后所造成的冲击。

如前所述，我们很快会考虑是否采用“压力资本缓冲”，以结合危机后的资本制度和监管压力测试。根据年度压力测试，每家机构都会有自己的缓冲要求，这会取代之前对所有机构千篇一律的缓冲要求。使用从压力测试中获取的公司特有信息，这一改变会让资本制度对风险更加敏感。用监管压力测试来指导风险敏感的资本制度，似乎远比依赖银行内部模型更加可行——巴塞尔协议Ⅱ项下的风险资本要求以银行内部模型为基础，已被证明是存在问题的。

逐步实施这种资本制度大大增强了大型银行的韧性。尽管在如何计算最低资本要求方面可能存在合理的差异，但危机后的制度和危机前的制度之所以不同，恰恰是因为现在那些非常高的最低资本要求背后有着审慎思考过的原理。有了这一制度，接受年度压力测试的银行迄今已将其高质量资本增加了一倍，也甩掉了许多极具风险的资产和业务。

为大型银行而设的危机后监管机制的第二大特征是引入了定量流动性规定。这次金融危机起初既是偿付能力问题，也是流动性问题。之前人们认为某些流动性很强的资产一夜之间变得几乎无法流动，这就证实了当你最不需要流动性时，流动性最强；而你最需要流动性时，流动性最弱。那段时间遭受挤兑的不是银行存款（至少不是存款保险覆盖的银行存款），而是短期批发融资。由于投资者对交易对手的状况和作为担保品的资产的价值相当不确定，所以拒绝为现有的回购协议或类似信用安排提供展期，遑论提供新的贷款了。许多交易活动几乎终止，交易员被迫甩卖资产负债表上仍具流动性的资产。的确，有时候很难区别某些公司是流动性危机还是偿付能力危机。

流动性覆盖率（LCR）和净稳定资金比率（NSFR）能够使大型银行的资金更加稳固坚实。流动性覆盖率要求大型银行保留足够的优质流动性资产（HQLA），以覆盖30天压力场景下的潜在净现金流出。这一要求建立了流动性风险的缓冲带，降低了银行遭遇挤兑的风险，本轮危机中就发生过挤兑情形。如果银行真的遇到流动性困难，流动性覆盖率的30天缓冲带可以给政府足够的时间来评估该银行的状况，从而酌情应对。

净稳定资金比率是流动性覆盖率的补充，它要求银行有一定数量的稳定资金来源，以一年为期，根据其资产和负债的流动性风险量身而定。净稳定资金比率鼓励银行增加资金的久期，使其对市场压力更具弹性。本轮金融危机中证明短期批发融资结构极为危险，为抵消其风险，净稳定资金比率要求银行在为金融机构提供短期贷款时，其资金来源要更加稳定。

我们需要特别关注流动性要求如何影响银行所需的资本。这一点可以通过一个简单的例子来说明。假设有两家相同资产和相同数量资本的银行，一家银行的资金来源完全是受保存款和长期债务，而另一家的资金来源则完全是短期不受保的存款和回购借款。假设现在外部冲击大大降低了资产的价值，且资产是否会继续贬值仍不确定。很明显，这两家大型银行面临的风险不尽相同：第二家银行最好的情况是资金变得更贵，最糟的情况则是资金减少或消失。稳健的监管机制会通过要求第二家银行改变其资金类型、增加资本，或两者皆有，从而让银行的风险程度对接得更为紧密。实际上，流动性覆盖率和净稳定资金比率会要求假设中的第二家银行拥有更稳定的资金，因为计算大型银行附加资本费的数据之一就是该银行对可运行资金的相对依赖性。

我不会详细解释我们后危机管理制度中的第三个关键因素——大型银行严格的风险管理要求，只简单举一个例子，便能证明这一点。2009年冬季，当危机盛行的时候，我们正在进行第一次压力测试。当时我们发现，有些大型银行根本没有能力在合理的时间做出判断，确定它们在某些特定对手和业务条线的风险敞口汇总。这种不足的存在，更容易让我们看到它们是如何陷入这种麻烦之中。由于我们的年度《综合资本分析与审查》（CCAR）行动中对风险管理提出监管预期，所有银行的信息与风险管理系统基本上都做出了改进，尽管若干规模最大的银行仍有大量工作亟待完成。

危机后监管机制的第四个要素是制定可靠的处置方案，这样即便大型金融机构宣告破产，也不会令整个金融体系崩溃。没有这些处置方案，市场约束仍会缺失。道德风险会潜伏其中，因为市场参与者会对大型金融机构允许破产心存怀疑。此外，政府必须对有序处置方案和破产程序的可行性抱有信心，否则在财政压力时期政府还是会倾向以某种形式拯救濒临破产的公司。