金融科技监管的国际经验、趋势与启示

金融科技的发展已经成为全球性的潮流，一方面，金融科技可以通过大数据和云计算等技术降低金融业务的某些传统风险，比如由信息不对称带来的道德风险和违约风险等；另一方面，金融科技在强化了某些传统风险的同时带来了新的风险，比如风险更具有传染性和系统性，操作风险更具有破坏性，区块链等新技术本身可能存在的技术风险等。鉴于金融科技存在的风险，各主要国家均推出了金融科技监管意见或框架，寻求行业发展与风险控制之间的平衡。

美国

美国对金融科技的监管相对严格，其主要特征是功能性监管，即不论金融科技以何种形态出现，根据金融科技的金融本质，将金融科技涉及的金融业务均按其功能纳入现有金融监管体系。比如，Lending Club的P2P业务，由于涉及资产证券化，其相关业务即归属美国证监会（SEC）监管。在虚拟货币方面，美国国税局（Internal Revenue Service，IRS）于2014年3月25日发布了一般税收细则，该细则规定可以替代真正货币使用的虚拟货币被视为一种财产，要被征税；纽约州金融服务管理局（New York State Department of Financial Services，NYSDFS）则推出“虚拟货币活动商业许可证”（business license of virtual currency activities）的监管政策。在数字化投资顾问方面，美国金融业监管局（Financial Industry Regulatory Authority，FINRA）于2016年3月出台了《对数字化投顾使用的指导意见》（Report on Digital Investment Advice），该文件将数字化投顾界定为在投资管理服务中支持以下一项或多项核心功能的软件：客户档案创建、资产配置、投资组合选择、交易执行、投资组合重设、投资损失避税和投资组合分析，其使用者分为金融从业者和普通客户两种。尽管该指导意见并非正式法规，但对数字化投顾具有前瞻性指引作用。

对于具有强大创新力的美国金融科技，适当偏严的监管有利于平衡风险与发展的需要。在监管的同时，为了适应金融科技的发展形势，美国在法律上也做了相应的修改和完善，以便政府能够对现有法律法规无法覆盖到的金融科技新领域，及时适当调整立法。比如，2012年总统奥巴马签署的 《创业企业融资法案》（Jumpstart Our Business Startups Act，JOBS法案），就是为了适应这样的大前提和环境而出台的有利于股权众筹、创业投资类项目发展的监管法案，填补了美国在股权众筹方面的监管空白。2016年2月18日，美国金融消费者权益保护局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB）发布了《CFPB创新细则》促进对消费者有利的创新，该细则还包含了《无异议函细则（Policy on No-Action Letters）》，其出台目的是为创新性金融产品与服务的推出，降低来自监管层的政策风险。

英国

英国将金融科技作为当前金融发展的重要目标，《2015年金融科技百强榜单》中，18家为英国公司，国家排名第一。英国金融科技监管的主要特征是集中适度监管。金融危机后，英国金融监管主体由金融服务监管局转为审慎监管局（Prudential Regulation Authority，PRA）和金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA），两者分别承接审慎监管和行为监管职能。2013年4月成立的FCA依据《2000年金融服务与市场法案》，开始承担对金融科技创新的监管，其主要监管思想是平衡创新与风险的关系，达到适度监管的目的。

针对发展最迅速、规模最庞大的P2P和众筹业务，FCA于2014年3月发布了通过互联网众筹及通过其他媒介发行不易变现证券的监管办法，将P2P和P2C业务归为“借贷类众筹”，建立了以信息披露制度为核心，包括借贷类众筹平台最低审慎资本标准、客户资金保护规则、信息报告制度、合同解除权、平台倒闭后借贷管理安排与争端解决机制共七项基本监管规则；将股权型众筹拓展为投资型众筹，对投资者身份、投资额度及投资咨询要求等方面提出了更高的监管要求。对于网络银行和第三方支付等业务，英国监管当局没有单独制定法规，而是将其纳入原有监管规范之中，监管依据主要是FSA于2009年颁布的《银行、支付和电子货币制度》。

英国在金融创新与监管方面一直努力保持独特的竞争力，逐渐形成了一套精细化的做法，一方面立法明确了监管职责、范围和具体要求，另一方面发起了项目革新和监管沙盒（Regulatory Sandbox）等计划，使英国在金融科技监管方面处于相对领先。其中，项目革新计划由FCA于2014年10月推出，该计划强调支持创新并保护消费者利益，致力于解决金融科技创新企业不熟悉金融监管规则以及如何获得业务许可的难题。监管沙盒由FCA于2016年5月9日正式启动，通过提供一个“缩小版”的真实市场和“宽松版”的监管环境，在保障消费者权益的前提下，允许金融科技初创企业对创新的产品、服务、商业模式和交付机制进行大胆操作。FCA的监管沙盒包含大量企业数据和消费者的真实反馈，初创企业可充分利用沙盒反映的市场、行业和消费者情况，有针对性地完善创新产品和服务，减少创新产品、服务等投放市场的时间，降低监管风险，助力初创企业吸引更多投资。

另外，英国还通过鼓励发展监管科技（RegTech）来提高监管的有效性，比如鼓励、培育和资助金融科技和金融服务公司利用新技术加速达到监管要求，利用大数据技术和软件集成工具降低企业合规成本，鼓励金融科技企业创新科技手段、降低合规成本等。

新加坡

新加坡正立志成为世界智能科技大国和智能金融中心，对本国的金融科技发展给予高度重视，出台了一系列鼓励国内创业公司生态系统成长和支持金融科技创新的政策。比如，新加坡的金融行业技术创新计划（FSTI）打算投入1.66亿美元基金，支持国内金融科技项目创新的发展；2015年8月，新加坡金融管理局成立了金融科技与创新组织 （FinTech & Innovation Group，FTIG），负责金融科技领域的政策发展与监管，为企业提供“一站式”服务；2016年5月，亚纽基金会和新加坡金融管理局联合成立了金融科技办公室，即一个负责处理各类金融科技相关事务的数字化机构，为在新加坡开展金融科技服务的企业提供发展建议和政府拨款及支持计划咨询等方面的信息服务。

2016年6月，新加坡金管局发布了 《金融科技监管沙盒指南（征求意见稿）》。该意见稿对金融科技企业申请加入监管沙盒的评估标准、退出机制和申请流程都作了明确的阐述和提议，通过为金融科技的发展开辟安全有益的环境，以试验性的方式向市场推出其产品和服务，让一些初创企业获得更大的发展空间，然后再根据实际的市场影响进行适当监管。新加坡政府还加强了与国际监管的合作，与澳大利亚、英国和瑞士等国签署了双边合作条约，在金融科技的新兴趋势以及创新监管方面，与这些国家进行积极的共享。

所谓“沙盒理念”，即在受限的安全环境中运行应用程序，并通过限制授予应用程序的代码访问权限，为一些来源不可信、具备破坏力或无法判定程序意图的程序提供试验环境。

可以说，监管沙盒模式是监管者对金融科技的监管定位。金融科技的发展，不仅给金融产品、服务、销售渠道、商业模式带来了深刻改变，而且对传统的金融生态环境产生了极大冲击，因此对其监管的定位，不仅影响金融科技未来的发展，也将影响监管者对风险控制与行业发展之间的平衡。监管沙盒模式的引入，为监管者平衡金融科技的发展与风险控制寻找到了一个有效的监管模式。在监管沙盒模式下，监管者通过测试与了解创新，评估风险，决定该金融科技项目是否可以大面积商用，并判定现有监管规则是否需要调整，从而在风险可控的前提下促进金融创新。

监管沙盒模式还能很好地维持金融创新与金融消费者保护之间的平衡。在监管沙盒模式下，金融创新的目的能够被引导到真正改善消费，即FCA所述的“监管沙盒的目的是支持可以真正改善消费者生活的创新”。金融消费者可以利用沙盒程序消除金融消费风险，保护自身权益，享受多样的金融产品和服务。换句话说，只有在消费者知晓潜在风险及可获得的相应补偿并同意参加测试后，企业才能对消费者测试其创新产品。比如，英国的FCA会根据金融科技企业的具体情况制定信息披露、保护和补偿的规定，此外消费者仍拥有其他合法权利，如投诉企业，寻求金融申诉服务，若企业倒闭可根据金融服务补偿计划获得补偿等。

一是应建立包容性的监管体系。

由于金融科技的边界与传统金融不断发生冲撞，由此产生了如何平衡创新与合法合规的监管难题，因此需要建立包容性的监管体系。监管沙盒模式可以作为包容性监管体系的重要组成部分，通过建立监管沙盒并强化对消费者的保护，及时将沙盒测试数据反馈给监管机构，加强风险预警，形成鼓励创新与风险防范的良性关系，促进金融科技行业健康发展。

包容性的监管体系仍要加强对信息披露的要求。过去因为金融机构都需要持有牌照才能经营，所以人们倾向于信任正牌机构。而金融科技企业因为数量众多、形式各异，如果只由政府监管会产生很大的成本，因此对金融科技这一新兴行业的监管，在方法上也需要创新，要更加强调信息披露，并尝试用社会的力量补充监管的力量。同时，设立黑名单制度，加大对违法违规平台的惩罚力度。

二是监管体系要兼具差异化与一致性。

随着金融科技企业的不断兴起和发展，监管将面对越来越多不同类型的金融科技参与者，一类是以提供技术解决方案为主要业务，面向金融机构提供金融服务的系统开发和技术提供者；另一类是自身持牌进入金融行业，向用户直接提供金融服务，服务领域覆盖资产管理、支付结算、财务管理、贷款、结算等诸多方面的金融领域创新者。因此，非常有必要建立差异化的监管体系。

金融科技企业全球化步伐的加快，则需要全球统一标准化的监管措施并加强国际间的监管合作，通过建立一致性的监管框架，有利于国际间的监管协调，促进金融科技国际业务的健康发展。比如，蚂蚁金服的支付服务已覆盖世界多个国家和地区，而当前对这些已经开展跨境经营的金融科技行业，在监管和消费者保护等方面尚无任何机制和安排。金融稳定理事会（The Financial Stability Board）提出的“对于金融科技的监管评估框架”也对金融科技的监管提出了指导意见。指导意见指出，各国应参考较为一致的监管框架，监测国内的金融科技发展，与国际组织和制定国际标准的机构在业务监测、风险分析和业务应对等方面开展合作，为国际间协同监管奠定基础。

三是用监管科技监管金融科技。

随着金融服务产业越来越多地使用科技，监管部门也可以对之适当运用，以测评之前难以评价的金融风险，使得风险管理全局化和系统化成为可能。监管科技广泛应用于金融科技领域后，将进一步加强科技监管的力量，有利于提高监管的有效性。

监管科技的具体应用体现在监管资料的数字化、预测编码、模式分析与机器智能和大数据分析四个方面。通过系统构建以大数据和云计算等技术为核心的数字化监管体系，可以有效避免监管滞后的问题，有助于监管机构实现即时、动态和全方位的精准式监管。比如，英美等主要发达国家的监管部门提出的监管科技（RegTech)的构想，是将监管部门的技术系统直连每个金融机构的后台系统，实时获取监管数据，运用大数据分析、数据可视化等技术手段完成监管报告、建模与合规等工作。