基础设施“三体式”融资模式亟待分清主次

基础设施分为社会基础设施和经济基础设施两大类。其中，社会基础设施直接服务于人本身，如医疗、护理、教育、运动、休闲，还包括监狱等行政类基础设施，其主要的经费来源是公共财政，一般没有收费机制，或即使有收费机制也远不能覆盖项目全成本。经济类基础设施不仅服务于人，还服务于特定区域内的工商企业，大多数情况下服务工商企业的比重更多一些。如上海的供水与供电，工商企业的用量远高于家庭，约为4：1。但能源、供水、供电在内的经济类基础设施，没有理由让财政全部提供经费，财政也没有能力全部承担，一般会建立起使用者付费机制，还往往存在工商企业对居民户的交叉补贴机制。

由于社会基础设施和经济基础设施的服务对象不一样，经费来源不一样，所以项目融资和实施模式也存在明显的区别。社会基础设施进行市场化运作的难度与复杂性要高于经济基础设施。

目前国内基础设施项目的实施主体有比较明确的分工，由不同层级的政府负责特定领域的项目建设组织和运行管理。如能源、铁路、航空、航天、电力、通信、远洋运输、跨省重大水利项目、国防等基础设施项目主要由中央政府通过央企负责提供，这些项目的收费机制及主体融资能力普遍很强，基本上实现了企业化运作。

省级政府及其下属机构实施的项目，包括高速公路、高等级公路、省内重大水利工程、城际铁路、能源、天然气骨干网、港口、内河运输、监狱等。这类项目基本上也建立了收费机制，省属国有企业作为实施机构，融资和项目实施能力也很强，除城际铁路、水利工程、收费公路等收费不到位的部分项目外，普遍与目前流行的PPP模式关系不大。

在全球范围内，基础设施项目的主要实施模式有三大类：第一类是公共机构主导模式，包括政府发债与政府平台代替政府融资两种模式；第二类是公共机构和商业机构合作的模式，即PPP模式；第三类是商业机构主导模式，又称私有化模式。私有化模式中，比较典型的是英国，主要的经验与教训也来自英国。

地方政府发债模式

典型的国家是美国。美国的市政基础设施包括供水、市政道路等，主要靠发行市政债来融资。美国的市政债模式非常成熟，各级地方政府和下属机构都可以根据资金需求自主发债。当然，由于不同地方政府的财政状况差异很大，信用评级及债券发行利差也很大。不过，美国的市政债和国内的地方政府债券相比，存在实质性的法律差异。美国是联邦制，各级地方政府普遍是独立的财政预算主体和法人主体，因此会出现地方政府发债过多导致破产的情况。比如著名的纽约市、底特律和加州的若干城市，历史上都曾经多次破产。此外，美国的市政债期限可以长达10年、20年、30年，项目资金需求期限和投资回收期能够相互对应。

我国是单一制国家，地方政府作为上级政府的分支机构，独立性不强，根本无法破产，因此各地发行的地方政府债券，存在由中央政府兜底的隐性担保，导致国内不同省级政府发行的地方政府债券的评级都是AAA，发债利率也和国债所差无几，北京、上海与青海、云南没有明显区别，故不能借鉴美国市政债的法律判例和经验，地方政府发债模式难以成为地方基础设施项目的主流融资模式。

从实质上看，我国地方政府债券的法律特征实质上与日本相差不多。日本的地方政府债券发行规模也很大，其期限一般不超过10年。我国主要以5年、7年、10年为主，项目投资回收期与资金需求期限不相匹配。因此，我国的地方政府发债模式实际上是中央政府兜底的地方政府主体融资，而非项目融资。

融资平台模式

平台模式是很多国家普遍采用的基础设施项目实施模式。即使在自由市场经济的优秀代表美国，城市基础设施主要靠地方政府发行市政债筹资，仍然普遍存在政府下属机构代替政府融资并组织项目实施的平台模式。其代表案例有：

一是罗斯福新政期间由联邦政府在1933年成立的田纳西河流域管理局 （TVA）。该机构负责对田纳西河流域包括水土保持、粮食生产、水库发电、水陆交通等方面进行综合开发，大多为公益性项目，公司运行前20多年的经费来源主要来自联邦政府拨款。1959年以后，联邦政府授权该机构发行债券，此时前期投资项目产生的发电收入成为其主要经费来源，实现不依赖政府拨款的自主经营。

PPP模式有两个流派：一是英国对社会基础设施的PFI/PF2模式；二是法国对经济类基础设施的特许经营模式。这也是国内PPP理论与政策的两个主要来源。

英国的私有化与PFI/PF2模式

1980年以前，英国的城市供水、能源、电信、交通运输等重大经济基础设施主要由政府或其下属机构进行融资、投资、组织建设和运营管理。英国第49任首相撒切尔夫人执政后，采用私有化模式将经济类基础设施项目投资建设和运营全面推向市场。总体上，英国推行私有化的程度比较彻底，经济类基础设施几乎没有特许经营项目和政府平台公司。关于英国私有化成败的文献很多，由于在国内不会成为改革选项，在次不再赘述。

1992年，时任财政大臣诺曼·拉蒙特（Norman Lamont）首次提出在公共服务领域推行政府购买服务的私人融资计划（private finance initiative）模式，对于难以向使用者收费的各类社会基础设施（学校、医院、城市公共设施）则广泛采用PFI模式。从2013年开始，英国政府在强调政府购买服务的基础上，主张动用财政资金参与PPP项目的前期股权投资，由此提出PF2的运作理念。

英国众议院财政委员会在2012年对前20年的PFI项目做了一个整体评估，得出如下结论：一是采购程序复杂、耗时比较长，一般需要2～3年才能完成项目采购，融资成本相对较高（指相对政府债券而言），最终通过政府付费实质上会增加财政负担而不是减轻负担，难以实现物有所值；二是PFI项目融资属于政府资产负债表之外的融资，其负债不直接计入政府财政预算，从而使得PFI成为政府规避预算约束的一种方式，短期内能够刺激政府的非理性投资，长期内将加大政府未来财政负担；三是PFI项目提供的是公共服务，项目失败的风险最终依旧会由政府承担，因此风险并没有真正转移出去；四是PFI项目合同期长，难以根据未来实际情况与需求变化对合同条款进行调整，缺乏灵活性。

以上是英国的最高权力机构下议院对过去20年PFI实践的官方的综合性评价，主要指出了PFI模式的不足之处，对我国推进PPP工作有很强的警醒意义。实际上，英国的政治家虽然推崇PFI模式，将其作为成功经验向其他国家推广，但实务中，英国从未排除使用传统的政府投资模式，而且坚持将传统模式作为选择PFI等其他模式的比较基准。根据英国财政部提供的最新数据，2014年PFI项目占英国整个公共部门投资的比例仅为11%，最高的年份也没有超过20%。因此，不能将PFI视为英国政府公共项目运作的唯一模式。

法国经济类基础设施的特许经营模式

法国从1955年开始探索采用特许经营模式引入私人资本参与基础设施和公共事业领域的项目建设，通过使用者付费构建公共服务领域的商业化运作模式，尤其是在交通建设领域，法国在其11000公里的高速公路中，有8500公里采用了特许经营模式。威立雅（Veolia）、苏伊士环境集团（Suez Environnement）等市政公用行业的国际巨头，就是在法国的特许经营实践中成长壮大并走向全球的。

国内推进PPP的理论来源

国内推行PPP的理论来源主要是英国和法国。整体来说，私有化模式是英国提供经济基础设施的主流模式，在社会类基础设施中，PFI模式占有一定比例，还是以政府直接投资为主。法国的经济基础设施领域，实施特许经营模式的时间较长，经验很丰富。在法国的特许经营模式中，项目融资和建设组织一般由政府负责，资产的所有权普遍属于政府，只是将经营权授予商业机构。

国内主要部委制定的PPP推进政策中，财政部学英国的PFI模式更多一些，由于强力在诸多“公共服务领域”全面推进PPP模式，不到3年时间已在国内形成超过10万亿元的PPP市场。国家发改委的PPP政策则学习法国的特许经营模式更多一些，由于国家计委1995年就开始试点特许经营模式，随后的20余年国内也有很多实践，有经验也有教训，因此国家发改委的PPP政策相对更加务实审慎。

事实上，正是由于PPP模式涉及利益主体最多、风险分配与利益协调关系最为复杂，虽然从20世纪80年代就开始探索，但截至目前还没有在哪个国家取得普遍性的大范围成功。从另一角度来看，由于英国属普通法系，法国属民法法系，我国也是民法法系，要借鉴英国的政策和经验，可能需要更加谨慎而不是更加激进。

融资平台的主导地位

自1986年8月国内第一家平台公司上海久事公司在上海成立以来，“平台式机构”逐渐成为地方政府推进城镇化的主要融资平台和项目实施主体。国内形形色色的融资平台公司总体上可以分为四类：

一是综合性平台。典型代表如上海城投、杭州城投、武汉城投等，往往是当地城市建设融资的最终兜底方，履行建设财政的职能，是所在行政区域内重大项目的融资主体、项目建设主体和公用事业的运营管理主体。发达城市的综合性平台在基础设施与公共服务领域已经积累了不少综合优势，融资成本低、建设组织效率高、运营管理能力强，是各类金融机构优先争取的合作伙伴。

二是专业性平台。典型代表如京投公司、上海申通地铁集团、北京排水集团、重庆水务等。往往是城市建设中某一个特定领域的融资、建设与运营主体。

三是园区性平台。典型代表如上海金桥集团有限公司、苏州高新区经济发展集团总公司、西安高新控股有限公司等。承担经开区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营，招商引资以及政府授权的部分公共服务职能。

四是空壳型平台。2008年全球金融危机后，各地成立了一些资产规模少、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开发行债券的区县级平台。比如，某地级市有10余个平台，除了安排干部外，几乎没有发挥实质性融资功能，更谈不上提升公共服务效率等更为高级的目标。这类平台的典型特点是：地方政府直接控制下的伪市场主体，长官意志突出，运作管理不规范；按政府指定办事，盲目融资与投资，融资效率低、融资成本高、偿债来源无法保障；自身缺乏经营性现金流，偿债现金流高度依赖当地财政，特别是土地财政；对下属子公司的控制能力弱，报表型平台公司普遍存在。从数量上看，这类平台是主流，但从占有的有效资产规模看，实际占比并不大。这类平台公司是欠发达地区金融意识落后、金融市场运作能力弱、地方政府公共管理能力差等因素的综合突出体现，如果不能做实做强，确实应该清理关门。

近年有关政策性文件明确提出剥离地方政府融资平台的政府融资职能，政府项目的推进只有两条合法途径：一是省级政府在批准的限额内发行地方政府债券；二是通过PPP方式推进政府项目。

从实际情况看，2015年度地方政府债券发行3.6万亿元，其中包括一般债券5000亿元和专项债券1000亿元，共计6000亿元用于新建项目；2016年计划发行1.18万亿元的地方政府债券用于新建项目。截至2016年8月末，财政部全国PPP综合信息平台项目库收录项目10313个，总投资12.3万亿元，已签约超过1.4万亿元，由于签约项目能否落地存在不确定性，且普遍需要2～5年的时间才能形成固定资产，故每年实际落地并形成固定资产的金额远低于这个数字。

可以合理的预期，当前乃至未来一段时间，大规模的私有化不是选项，地方政府债券和PPP两种模式尚无法取代地方政府融资平台的政府项目融资的主渠道地位，地方政府融资平台仍然是地方政府不得不倚重的主流融资模式。

一方面，既然融资平台不可能扫进垃圾堆，并且还将继续发挥地方政府项目融资的主渠道作用，就有必要分析平台现在面临的问题的根源，并对症下药，探寻平台的前程和出路。