政策性金融应向何处去

从我国经济发展的实际需要看，政策性金融仍有存在的必要。我国还没有发展到可以取消政策性金融业务，把政策性金融机构都转型到商业性金融机构的程度。政策性金融究竟在我国向何处发展，已成为一个亟待研究解决的问题。

政策性金融是我国金融体系的一个重要组成部分。1994年我国成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，政策性金融与商业性金融首次实现了业务主体的分离。此后，又建立了中国出口信用保险公司。20多年中，政策性银行在许多方面进行了改革和完善，也出现过反复和摇摆。政策性金融究竟在我国向何处发展，已成为一个亟待研究解决的问题。本文试就其中几个突出的问题谈一点看法。

许多国家在战后为了促进经济落后地区、比较收益较低产业的发展，由政府出资设立政策性金融机构，开展政策性金融业务。后来这些需要重点扶持的地区和产业发展起来，摆脱了落后面貌，这些政策性金融机构就不再开展政策性金融业务了，有的撤销，有的则向商业化演变，成为商业性金融机构。例如，日本在20世纪90年代，就将一些政策性金融机构进行调整、组合，撤掉了几家政策性银行。法国的农业信贷银行原来是一家政策性银行，20世纪八九十年代在政策性金融业务逐步减少后，转型为一家商业银行。

政策性金融业务在我国已存在许多年，但1994年前并没有建立政策性金融机构，而由国家银行兼营。1994年建立政策性金融机构后，政策性金融业务由政策性金融机构专门经营。2008年，国家开发银行率先由政策性银行向商业性银行转变。当时，国家开发银行通过股份制改造，建立了“三会一层”（股东大会、董事会、监事会和高管层）的治理架构，明确改制为商业银行。其他两家政策性银行虽然没有正式向商业银行转变，但也开始从事某些商业性金融业务。这是否意味着我国现阶段已经不再需要政策性金融？这是必须回答的第一个问题。

从我国经济发展的实际需要看，政策性金融仍有存在的必要。服务“三农”、支持产品出口、支持企业海外发展、支持一些特定的基础设施项目，仍然需要政策性金融。我国还没有发展到可以取消政策性金融业务，把政策性金融机构都转型到商业性金融机构的程度。

我国现阶段还需要保留政策性金融业务，其主要理由如下：

第一，在我国目前的经济发展阶段，仍然有许多经济活动、建设项目还不能完全用商业原则来处理。例如，我们对贫困人口的金融服务，就不可能完全用商业原则去处理。再如，对城市棚户区改造的信贷支持，也难以完全按商业原则进行。但是，这些项目必须做，又不能完全由财政解决其资金来源，需要通过政策性金融来加以解决。

第二，在我国对外经济联系中，仍有不少关系国家经济大局的项目需要政策性金融的支持。这些项目大体上有两类，一类是对外援助的项目。这些项目早年是无偿的，后来逐渐变为有偿，但利率很低，甚至无息，商业性金融机构一般不会介入，需要政策性金融机构的参与。另一类是为进口国外资源和技术，这些项目需要的资金数量大，期限长，往往是一般商业性金融机构特别是商业银行难以承接的，也需要政策性金融机构的支持。

第三，我国现阶段政府对经济仍然起着主导作用，为保证政府经济战略目标的实现，需要用政策性金融来带动商业性金融的介入。例如，在帮助贫因农户从不宜居住的深山搬迁的工程中，政府通常要求政策性金融机构先发放搬迁贷款，然后再号召商业性金融机构介入。由于有政策性金融机构的先期进入，为整村搬迁打下了基础，也打消了商业金融机构的顾虑，增强了介入的信心。

既然现阶段我国仍有政策性金融的需要，我们就不必忌讳政策性金融，而应该从实际出发，有多大的需要，在条件许可的情况下，就做多大规模的政策性金融。

在诸多回避政策性金融的做法中，有一种似是而非的说法，即开发性金融是一种与政策性金融相互独立的金融形态。开发性金融是什么？按国际上通行的说法，开发性金融是指为实现政府发展目标、弥补市场机制不足而在开发相对落后地区时实行的一种金融形态。政府发展目标是从国家发展的大局出发确定的，它的宗旨是改变某些地区、某些产业的落后面貌。世行、亚行等国际政府间金融机构、日本为开发北海道等落后地区而设的政府性金融机构、德国复兴信贷银行，都是这样一类开发性金融机构，它们都属于政策性金融机构。

从开发性金融和政策性金融的内涵讲，两者是一致的。开发某些落后地区，发展某些短缺产业，是国家发展的需要；支持这些项目的金融活动，是政策性金融的核心内容，也是开发性金融的核心内容，简单说，政策性金融和开发性金融都是为实现政府某些发展目标而开展的金融活动。从本质上讲，开发性金融就是政策性金融。

从开发性金融和政策性金融的外延讲，两者在某些方面可能稍有差别。开发性金融重在对落后地区的开发，因此，其资金投向侧重在基础设施建设项目上；政策性金融的范围更为广泛，在一段时间里需要重点扶持的产业，那些需要更多帮助的贫困人群，都是政策性金融涉及的服务对象。所以，开发性金融属于政策性金融，但政策性金融不止于开发性金融。

有一种意见认为，开发性金融在运行时，是讲究商业原则的：它发债，需要按期还本付息；它放贷，客户必须按时还本付息；它的经营也要进行经济核算，尽量取得较好的经济效益。因此，开发性金融并不是政策性金融。这种意见是不正确的。是否还本付息，这是金融资金运行和财政资金运行的区别，并不是政策性金融和商业性金融的区别，也不是开发性金融和政策性金融的区别。政策性金融作为一种金融活动，它和商业金融的区别，在于其对融资的标准不尽相同。在确认融资项目能够还本付息的前提下，商业性金融主要考虑有无较好的经济效益；政策性金融则主要考虑融资项目是否为国家发展所必需，至于收益水平，能高固然好，不高也不强求。

由于政策性金融是为实现国家政策目标而开展的，政府对它必须实行优惠政策，否则它就难以为继。目前，国家对政策性金融的支持更多地采用为政策性金融机构的发债融资提供准主权债信，对政策性金融的经营活动减免税，而不是直接进行财政补贴。一些政策性金融机构据此就认为自己同商业银行一样，不靠国家补贴，自已承担风险。其实并非如此。试想一下，如果国家不对这些政策性金融机构提供准主权债信，这些机构的债券还能如此顺利地以较低的成本发行吗？

政策性金融和商业性金融在我国过去曾经混合在一起，实践证明，这样做效果并不好：

第一，由一家金融机构同时开展政策性金融业务和商业性业务，很难同时做好这两类业务。通常情况下，这家金融机构一定会借助一切办法利用两种金融业务的有利条件为自己谋利，而把困难留给国家。因为政策性金融业务不能完全按商业原则去做，而它又是为实现国家发展目标所必需的，所以，国家需要对其进行扶持，在税收、融资等许多方面给予某些优惠政策，以保证政策性金融业务的顺利进行。但是，如果拿到这些优惠政策的政策性银行还同时开展商业性金融业务，其将这些优惠政策用于商业性金融业务，就不仅有动力，而且也有了现实可能。例如，在1994年前，国家专业银行是同时开展商业性金融业务和政策性金融业务的。当时，国家实行贷款限额管理，每家银行放贷数量不能超过国家下达的贷款最高限额。由于放贷是银行获得收入的主要来源，因此，把贷款规模先用到商业性贷款上，而把贷款规模的“缺口”留给政策性贷款项目，往往成为这些银行开展业务时的一种策略。

第二，由一家金融机构同时承担政策性金融业务和商业性金融业务，也无法正确评估一家银行的经营成果。正确评价一家银行的经营成果，对这家银行的健康发展至关重要。对于那些已经上市的国有控股商业银行而言，如果其还同时兼营政策性金融业务，除非这一块业务只是一种代理业务，否则，必然会影响对其整体经营成果的评价，从而影响它的股价。对于那些政策性银行，如果它同时还开展商业性金融业务，国家就难以对它所进行的政策性金融业务进行客观评价，也无法给予合理的优惠政策。

第三，不利于建立金融机构公平竞争的市场环境。当前，如果让一家金融机构同时开展政策性金融业务和商业性金融业务，理论上讲，就是允许政策性金融机构兼营商业性金融业务，因为商业银行，无论是国家控股的，还是国家参股的，或者国家完全没有股份的，它们都不会主动要求承担政策性金融业务，除非这些政策性金融业务的优惠政策过度。允许政策性银行开展商业性金融业务，对整个金融市场的竞争环境非常不利，尤其是对商业银行非常不利。因为商业银行在资本充足率、存款准备金要求、风险控制等方面都要受到严格监管，而政策性银行在这方面得到的监管会宽松许多。

也许有人会说，让政策性银行兼营商业性业务，分账管理就可以了。其实，即使分账管理，只要政策性银行继续享受国家优惠政策，不公平竞争的问题就依然存在，商业性业务冲击政策性业务的问题也依然存在。如果以分账管理就可以解决这个问题，当年也就没有必要设立政策性银行了。

综上所述，政策性金融业务和商业性金融业务还是由不同的机构分别经营为好。政策性金融机构就应该认认真真地做政策性金融业务，不要涉足商业性金融业务。国家对政策性金融机构的业务种类，必须有明确的限定。最重要的是，对政策性金融机构的业务规模必须加以严格的控制。首先，我们要发挥市场在资源配置中的基础性作用，就不能无限扩大政策性金融的规模；其次，政策性金融业务规模的大小，决定于财政对其风险的承受能力，我国财政在这方面的承受能力是有限的，因此，绝不能无限扩大政策性金融机构的业务规模。

政策性金融机构开展业务的原则不同于商业性金融机构，其治理方式也应当有别于商业性金融机构。

首先看一下政策性金融机构和商业性金融机构的基础性差别。

区别之一，两者开展金融业务的原则不同。商业性金融机构是按商业原则去开展金融业务的，而政策性金融机构是不完全按商业原则去开展金融业务的。

区别之二，两者的资本结构不同。金融机构都需要有自己的资本，特别是商业银行，监管部门对其资本的要求十分高，资本是其资产业务规模最硬的约束条件。为此，商业性金融机构的资本通常采取股份制形式，以便从各种渠道获得资本。而政策性金融机构是为了实现政府经济发展目标而设立的，它的经营并不是为了实现自身的经济效益，它最终的财务结果也和政府财政联系在一起，所以，政策性金融机构的资本一定来自政府或者政府的代理机构，而且其资本的多少，对其业务的发展规模并无实质性的抑制作用。

区别之三，两者的资金来源不尽相同。商业性金融机构的资金来源比较广阔，如果是银行，除了公众存款外，同业拆借、发行债券、票据、机构存款等，都是其获得营运资金的渠道。而政策性金融机构的资金来源受到较大的限制，其中最主要的是它不能吸收公众存款。政策性金融机构特别是政策性银行，其开展的业务与政府经济发展目标密切相关，而政府所必需的项目能达到多大规模，取决于一定时期政府的财力，因为做这些项目所需要的利息补贴、风险补偿，最终都得由政府来承担。正因为这样，国家对政策性金融机构的业务范围和规模是严格控制的，对它们资金来源的控制是对其业务规模控制的关键。政策性金融机构不得吸收公众存款的规定，关闭了政策性金融机构获取资金的最重要的渠道。当然，不允许政策性金融机构吸收公众存款，还出于维护金融稳定的考虑。一家金融机构一旦可以吸收公众存款，就必须对存款人的安全负责，因而就得缴纳存款准备金，就得参加存款保险，就得像商业性金融机构那样接受监管部门严格的监管。

政策性金融机构与商业性金融机构的种种区别，表明政策性金融机构从本质上讲，是政府拿出一定的资金、承担一定的风险，通过金融的手段支持某些为经济全局发展所必需的项目，进而实现政府的经济发展目标。

政策性金融机构与商业性金融机构的种种区别，决定了政策性金融机构的治理模式也必然不同于商业性金融机构。

第一，政策性金融机构需要有专门的法律加以规范。商业性金融机构是由《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》），来规范的，因为《公司法》是规范采用公司形式的企业的法律，商业性金融机构是金融企业，应当以《公司法》来规范。但是，政策性金融机构严格来说不是真正意义上的企业，所以，它并不是《公司法》规范的对象。在国外，政策性金融机构通常由专门的法律加以规范，设立一家政策性金融机构就制定一部专门的法律。在我国，目前并没有关于政策性金融机构的专门法律，规范其行为的是国务院或监管部门的文件。这种状况，使得政策性金融机构的性质、业务范围、行为规则等都具有很大的可变性，这对政策性金融机构的正常运行、健康发展都不利。

在政策性金融机构的治理模式方面，政策性金融机构不应当全盘照搬商业性金融机构的做法，而应根据自己的特点来建设。“三会一层”，即股东大会、董事会、监事会和高管层是公司制企业基本的治理框架。政策性金融机构未必都采用这样的治理框架。例如，政策性金融机构通常只有一家政府代理机构作为其股东，这类政策性金融机构，根本没有必要设股东大会。再如，政策性银行是否设、怎么设董事会，也应根据每家政策性金融机构的具体情况而定。政策性金融机构可以设立董事会，以提高决策的科学性。但董事会怎么设，不必一个模式。有的政策性金融机构业务面很窄，其董事会不必阵容庞大；有的政策性金融机构业务面较宽，涉及多个政府部门管理的领域，其董事会成员最好有相关政府部门的人员。

第二，政策性金融机构应按公务员或准公务员（所谓的参照公务员管理）的标准来建设和规范员工队伍。政策性金融机构承担国家政策性信贷业务，它的经营并没有完全的独立性和自主性，且财务后果最终由国家承担，这样的机构，其工作人员是无法按照一般企业员工来对待的，因为企业的员工和企业的经营状况直接挂钩，企业的经营状况和员工的努力直接相关。政策性金融机构和政府机关十分相似。因此，它们的员工应当是公务员或准公务员，这些员工的福利待遇应当由国家规定，不受市场变化影响。

第三，政策性金融机构可以把部分业务委托商业性金融机构去做。政策性金融机构所承担的业务，可以自己去做，也可以委托给商业性金融机构去做。政策性金融机构的规模不宜做得过大，没有必要自己去做全部金融业务，在明确业务范围、信贷条件、费用标准后，可以把部分业务委托商业性金融机构去做。

政策性金融机构委托商业性金融机构开展部分业务，并不是让商业性金融机构同时承担商业性金融业务和政策性金融业务，而是按照协议，代理政策性金融机构的某些业务。它承担协议所规定的责任，获得相应的收益。经营成果和相关责任，按协议的规定，由政策性金融机构承担。这对双方都是有利的。当然，是否接受代理，由商业银行自主决定。