印度推动普惠金融的新范式

普惠金融体系的基本含义是，将金融服务的“触角”延伸到过去被排斥在金融服务领域之外的弱势群体和企业；对于已经获得最低限度金融服务的对象，要进一步深化金融服务水平；推动金融知识普及教育，加强客户权益保护，以便金融产品服务对象能够做出正确的判断和选择。

推动普惠金融，既是道德层面的应有之义，也是提高经济效率的迫切要求。毕竟，普惠金融的终极目标就是要为社会所有阶层和群体提供服务，被排斥在金融服务之外的弱势客户群体难道就不该同等地享受金融服务吗？更重要的是，如果赋予这些中低收入群体，乃至印度全民改善融资状况的手段和途径，这将对全面增加社会总产出、促进经济增长和繁荣起到积极的作用。

坦白地讲，尽管印度自1947年独立以来一直围绕普惠金融而努力，并且取得了极大进步，但仍然有一段很长的路要走。那么，对于印度实现更广泛的普惠金融而言，面临的经济障碍究竟是什么呢？

或许最重要的因素是，被排斥在金融体系之外的群体的经济条件。就全世界范围内，贫穷、弱小、生活在偏远地区的群体往往被排斥在金融体系之外。这不仅是由于金融体系尚不发达，还在于较高的交易成本令金融机构难以盈利，从而抑制了银行扩大服务供给的积极性。然而，别让借口“吃掉”你的希望，相反，更要积极克服普惠金融遇到的障碍。

第一大障碍是信息缺失。金融排斥群体，或生活在偏远地区，或隶属于一个从事非正规经济活动的社区或社会阶层。他们既不维护日常经济活动产生的记录，也不签署合同之类的文件。他们往往没有真正属于自己的财产或稳定的收入来源。其结果便是，专业的银行从业者，尤其是非本地居民的银行从业者，将很难获得足够的信息来向这些目标群体提供金融产品。

第二大障碍是激励机制。例如，只有贷款方认为它所借出的钱能够得以偿还时，贷款活动才能顺利促成。当依据法律无法快速或低成本地强制执行还款，且当借款方无法提供任何抵押物时，贷款方就会认为收回贷款是一件很困难的事情。

从国家层面推动普惠金融的主要动机之一就是让目标群体免受民间高利贷之苦。民间高利贷为何敢向银行都不敢涉足的区域来大肆放债？其原因在于这些贷款机构不受上述障碍的约束。例如，高利贷者（Sahukar）来自当地社区，熟悉每个人的收入来源、财富状况以及偿还能力，同时也深谙利用残暴手段讨债之道。此外，借款人很清楚一旦他对高利贷者食言，从此将失去自己的“最后贷款人”，因此，借款人的还款意愿也很强烈。最后，由于考虑就近原则和贷款材料简化原则——本来放高利贷的也没打算通过法庭催收欠款，从高利贷者那里获得贷款迅速便捷。在紧急情况或依靠举债为生的情形下，很少会有比从类似这种放债人处获得贷款更容易的了，难怪无数受害者最终还是没能幸免于他们的高利贷“魔掌”中。

一种方法是推动正规金融机构为金融排斥群体提供服务，即便此类活动并不盈利。这种方法的一个例证是，我们强制银行将其贷款的一定比例配置到“优先部门”，其25%的网点应开设在此前不享受银行服务的地区，银行针对特定部门的贷款也享受利息补贴。此外，依照“国民普惠金融使命”（Pradhan Mantri Jan Dhan Yojana，PMJDY，由印度政府于2014年推出，旨在在印度全国范围内实现每户至少一个基本银行账户、金融知识普及、信贷可获取以及保险和年金便利——译者注）要求，政府鼓励银行为所有居民开设银行账户，同时，依照“微型单位发展与再融资署”（Micro Units Development and Refinance Agency, Mudra，印度政府于2016年设立的政策金融机构，旨在促进非公司法人小微企业发展与再融资——译者注）计划要求，我们还敦促银行向小企业提供信贷。

普惠金融可以生成正面的社会效益，而这样的效益并不能为服务提供者所获取，即经济学中所说的“外部性”，因此，从社会角度而言，政府强制是合理的。举例来说，如果一位农妇创办了一家家禽饲养场，为家庭收入作出贡献，其在家庭和社区内的地位会得到提升，这种地位提升的净社会效益可能高于银行提供信贷所付出的成本。银行并不能将这一社会效益货币化，但政府可以决定此类效益值得创造，并就此对银行发出强制指令。

与此类似，金融服务的全民可获得性可能还具备网络收益。例如，如果绝大多数受益人都拥有银行账户，则福利的直接转移支付会更便捷；如果即将推出的“统一支付界面”（Unified Payment Interface ，UPI，印度国民支付公司NCPI推出的一个架构和整套标准API，旨在促进新一代在线和移动支付发展——译者注）使得使用智能手机在账户间转账更为便捷，则账户的利用率也将充分发挥。强制银行为金融排斥群体开立账户最终会创造一个全民性的网络，这一网络具备正面的网络外部性。

然而，强制手段也会产生若干风险。

首先，这种做法的效用并没有市场检验，实际上，可能根本无法检验。我们如何计量一位养鸡专业户社会地位得以强化的价值？因此，强制手段为政治领导层的意志所驱动，即便无效，可能依然会长时间持续。

其次，某些既得利益集团可能从特定强制措施中获益，于是，即使这些措施早已不再起作用，他们依然会推动这些措施永远存在下去；银行家自身看到恪守强制性规定不会带来什么收益，会试图瞄准合格人群中最容易获取、风险最小的部分，借此以最小成本“达标”；甚至“挂羊头，卖狗肉”，将常规业务包装成符合规定的普惠业务。

最后，有些强制要求主要由公共部门银行所承担。随着竞争降低其盈利能力，这些银行在承担强制性业务的同时还要赚取生存所需的收益的能力日渐销蚀。

因此，尽管承认强制规定的价值，在印度储备银行，我们一直致力于使这一手段更加有效。例如，我们修订了有资格享受优先部门待遇的产业名单，强调针对真正金融排斥群体有的放矢。具体而言，截至2017年3月的目标是，对小农户和边缘农户，包括佃农的信贷应占银行净信贷的8%，对微型企业的信贷应占到7.5%。与此同时，银行不向真正金融排斥客户发放信贷即可满足优先部门要求的灰色区域也得以缩小。例如，对农产品加工企业的大额信贷不再合格。此外，银行被要求每季度末都要达到目标，而不是年底达标，从而减少了使用年底短期信贷冲时点的做法。最后，优先部门信贷证书（Priority Sector Lending Certificates）允许机构将在任何分类中超额完成的部分出售给未能达标的机构，这一证书现在可以交易，从而鼓励更具备发放某类信贷能力的机构多放贷。一言以蔽之，当前，优先部门强制措施不仅更有针对性地服务于真正的金融排斥人群，而且实施起来也将更加有效率。

正如上文提及的，高利贷者特别高效，因其了解社区及其居民，能够就居民的信用作出良好评估。大型全国性银行的地方分支网点则受制于两种痼疾。

其一，其分支行行长通常是通过在全国范围内统一考试招募的，来自外地，对当地居民熟悉程度不高。确实有些优秀的分支行行长学习了解当地社区情况，但有些则做不到。

其二，银行员工享有较高社会经济地位，也造成他们与社区较贫穷人群之间的鸿沟，他们的高工资也导致很多边远地区的分支机构在经济上难以为继，即便他们能够称职地展业。

此外，鉴于金融排斥群体不具备正式文件，在大银行官僚主义的中心化流程之下，分支行行长很难提供有效的服务：如何说服总部向一个聪明又热情，但既没受过正规教育又没有信用历史的部落成员提供贷款开一家小商店呢？

地方金融机构，着眼于本地管理，员工了解本地居民，在向金融排斥群体提供金融服务方面可能更为有效。例如HDFC Bank在克什米尔通过雇用当地青年担任信贷员, 成功地增长了该地区的信贷规模。还有微型金融机构，通过同侪压力和频繁回款，结合其本地知识，营造更为强有力的还贷激励，其成功具备借鉴意义。事实上，微型金融机构的做法为本地银行和地区性农村银行提供了经验，并成为合作社运动的一个重要特征。

然而，尽管这些机构取得了可观的成绩，但每类机构也有各自的不足。微型金融机构无法通过低成本存款融资，尽管贷款证券化融资方兴未艾；地区银行不能向其营业地域之外拓展业务，造成区域集中性风险敞口；地方农村银行力争其薪酬结构达到同其母商业银行同等水平，而达到这一目标后则发现，针对其所需服务的客户群，其成本远非优化。有些合作银行高度成功，可以达到任何一家全能银行同样的水准，但仍有太多此类机构受制于公司治理问题。印度储备银行致力于提升城市合作银行的公司治理水平，但中央与各邦政府在金融监管方面的分权机制制约了努力的效果。

旨在为上述机构另行营造一种替代性机构以达成普惠使命，印度储备银行创造了一类新型机构，即小金融银行（small finance bank）。所谓“小”是指其所要服务的客户，并不只是指机构本身的规模。按照规定，这类机构75%的贷款金额应在250万卢比以下，旨在为金融排斥人群提供服务。截至目前，这一机构牌照主要颁发给微型金融机构和地区银行，但未来没有理由不会颁发给地方农村银行和合作社。我们希望，这些机构能够在技术的助力下维持低成本架构，从而为金融排斥人群提供多种多样的金融服务。

新型机构也可以促进便利信贷流动。例如，征信机构在解决零售信贷的信息与激励机制难题方面居功至伟。当一个人认识到违约会损坏其信用历史，使其未来无法获得信贷时，这个人就会有动力及时还款。在印度农村地区，我们需要拓展征信机构的覆盖面，包括将互助组织的贷款信息纳入进来。使用同一身份认证信息（Aadhaar）在使现存记录更加精确的同时，也有助于消除重复记录。展望未来，至2016年底，印度信用信息局（Credit Information Bureau of India）将每年为个人提供一次免费信用报告，这样居民可以检查自己的信用评级，并在发现可能存在的误差时提出申诉。政府提出的另一项重要议案是为小企业提供一个唯一的身份认证（Udhyog Aadhaar）号码，将每家企业及其业主联结起来。这一身份认证可以帮助小企业在征信机构建立其信用历史，特别是与特定业主联系在一起的信用历史。

在农村地区，土地通常是最重要的财富来源。拉贾斯坦邦提出一项动议，在该邦内将土地登记数字化，由邦政府颁发最终所有权凭证，这一做法有助于利用土地作为抵押获得信贷。给予租佃合同正式认证，也有助于帮助佃农获得信贷，安德拉邦政府就是这么做的。

▲在农村地区，土地通常是最重要的财富来源。拉贾斯坦邦提出一项动议，在该邦内将土地登记数字化，由邦政府颁发最终有所权凭证，这一做法有助于利用土地作为抵押获得信贷

几十年来，我们一直在努力扩大信贷，相比之下，对便利支付与汇款、拓展获利性储蓄工具以及提供易于获取的农作物保险等方面，则关注得远远不够。在当前正在形成的普惠金融范式中，政府和印度储备银行正致力于鼓励上述领域的发展，让信贷跟随而非引领上述领域，以此拓展金融包容。

诸多成功组织在帮助最贫困人群时，都会尽力要求贫困人士先储蓄一点钱，哪怕金额微乎其微，之后再向其发放贷款。有些自助组织即恪守这一原则。储蓄的习惯一旦树立，不仅会让借款人更好地处理还贷负担，而且也可能造就更好的信贷配置。

便捷的支付和现金流转将会使正式储蓄更有吸引力。今天，一位村民如果将钱存在银行，如果需要提取现金，要么需要跋山涉水，走过银行网点的“最后一公里”，要么等待银行巡回代理下乡经停。我们正致力于强化银行代理人网络，推出一个银行代理人注册机制，通过身份认证支付系统，赋予银行代理人代表任何一家银行处理现金收付业务（这也会使银行代理人获得更多收入）的权利，并要求银行代理人接受足够培训，有能力提供金融服务。邮政支付银行和电信运营商所属的支付银行使邮局和电话亭成为金融系统的入口，这也将拓展现金收付业务的便捷性。或许最有趣的是，几个星期后，随着统一支付界面（Unified Payment Interface）正式上线，银行账户间的转账将变得更为快捷。村民在向店主支付货款时，只需知道后者的账户名，登录移动应用，输入收款方用户名、金额和密码，点击发送，支付即可完成，收付双方都会收到短信通知，双方都不需要去银行存取现金，也不需要POS机具。随着智能手机的价格急剧下降，我们已经临近解决金融服务的“最后一公里”问题。

在强调扩大普惠金融的多种途径基础上，我们还要关注在推进过程中可能出现的一些重要问题，包括了解客户需求，鼓励竞争、防止剥削，确保财务安排的灵活性，对能力的需求，以及普及金融知识、加强客户保护。

了解你的客户需求

客户信息资料缺失通常是造成其无法获得金融服务的一大障碍。基于这种情况，印度储备银行逐步简化获得基本金融服务所需的文件资料。例如，意识到对于那些已经搬迁的人口来说，提供地址证明可谓难上加难，印度储备银行就规定，客户提供可证明固定居住地的文件即可。当前居住地可由账户所有人自证，这就避免了由于国内居住地迁移而造成的信息提供困扰。事与愿违，印度储备银行的指令有时并不会渗透到所有分支行，这也会给目标群体带来不必要的烦恼。我们已经督促印度银行协会设计共同的账户表格，表格背面会尽量简化要求。例如，这张表格会变得清晰明了，不需要任何官方文件，一个有数额与交易限制的非常基础的账户就可以开设。

鼓励竞争，防止剥削

如前所述，向边缘群体提供金融服务存在一定的风险，并且不具备一定的盈利空间。同时，边缘群体在这个过程中更容易遭遇不公平的待遇，因为他们获得金融服务的途径除此之外，别无选择。所谓的剥削可能来自民间高利贷，或是银行从业者在发放政府资助贷款时索贿。解决剥削的根源是增加金融服务商之间的竞争。政府监管虽然在一定程度上发挥作用，但是我们更应该意识到，监管一定不可以阻遏竞争、强化剥削。

考虑如下两个案例：

政策决策者担心贫困人口受高利贷之苦，所以他们会要求监管机构设定利率上限。当然，一个在监管体制下的贷款人可以通过或明或暗的高收费、乱收费来规避利率上限。但就算我们假设监管人员可以侦测出这样钻空子的做法（这个假设通常并不成立），这里仍然存在一个问题：贷款人不得不收回的不仅是用于补偿此类信贷过高违约风险导致的信用风险溢价，而且还需要覆盖用于制定、监控和回收小额贷款的固定成本。如果利率上限设置得太低，在监管体制下的贷款人便不屑于去发放贷款，因为浪费时间的行当总归是不值得的。由于存在上述问题，贫困人口只好从那些贪婪的、不受监管的放债人那里吃苦头。因此，利率上限的设置必须遵循“金发姑娘原则”，即利率既没有高到让贫困人口被无情剥削，也没有低到扼杀了监管体系下放贷人的热情。这是印度储备银行在针对微型金融机构制定利率上限时一直遵循的警戒线。由于体制框架不断发展减少了贷款风险，并且由于贷款人之间竞争的增加，我们可以降低最大收费率。

与此类似，我们的一些法规禁止向某些借贷人提供一定规模以下的抵押贷款，比如借贷人是学生或小型企业。但是，如果贷款人不是被强迫放贷，禁止接受抵押可能导致原本可以提供抵押品的借款人无法获得贷款。三元悖论告诉我们，你不能在限制利率、禁止接受抵押的同时仍然期待借款人能够同等水平地获得贷款。换句话说，除非是监管委托贷款，不过他们很少这样做，利率上限或禁止抵押将斩断金融机构向一些有资格的人提供机构贷款的机会，这是一个现实的风险，我们在制定规则时必须牢记这一点。

在保护贫困人口和保证他们有借款途径方面，其中一个合理的让步是只允许无担保或无抵押的贷款有资格享受优先部门待遇和利息津贴，同时允许金融机构接受抵押品发放常规贷款，只要金融机构有内部政策规定抵押贷款收取较低的利率。尽管这可能迫使一些人不得不提供抵押品，而在当前监管政策之下，他们本来不必提供（当然，他们也因此获得低利率作为补偿），但这样做可以避免一种更大的“恶”，即有些人明明有抵押品却被拒绝贷款。这是我们必须反思的问题。

政策灵活性

当人们抱怨为什么针对小企业的信贷成本如此之高时，他们并没有意识到，利息成本最大的部分是信用风险溢价，而不是真正的政策利率。信用风险溢价不在央行的控制范围内，正如我前面所讨论的，它必须通过专注于改善借贷机构基础设施的方式来降低。然后，尽管一个强有力的执行强制还款机制可以降低贷款人收取的信用风险溢价，但它同时也向不幸的借款人施加了更大的成本。举例来说，难道不具备良好教育背景、只能通过一份平庸的工作来偿还巨额贷款的学生应该遭受命运的不公吗？我们需要这样一个体制：它在偿还贷款方面提供一定灵活度，可以为那些做出错误选择或者运气不怎么好的人减轻一些压力。但同时，借款人也不能逃避所有责任，否则我们就会看到，借款人知道自己能逃过去，于是过度借款，并且不明智地使用贷款。

我们关于自然灾害的总体政策规定，只要当地出现大规模的粮食歉收，我们允许银行对涉农贷款进行重组，而不必将其计提不良。这可以防止个人对系统进行剥削，并在地方受到灾害打击时提供集体救济。同样，我们主张学生贷款按照“可选延缓偿付期”政策进行重组，从而使借款人可以在失业期间不被永久贴上“老赖”的标签。展望未来，我们应该接受包括农户在内的个人宣布破产、从而被免除债务的可能性，先决条件是，这种救助方式不经常被使用，涉事个人知晓自己一旦宣布破产将丧失资产，且在一段时期内不能再进行借贷，因此只是将破产作为最后的选择。

授能与支持

有观点认为，贫困农民只要获得金融服务就能走向致富之路。这是大错特错。很显然，得到机构贷款就可以向债主还钱；有银行账户就可以把积蓄存进去一部分，从而免受需索无度的亲戚之扰。但是要想可持续地创造收入，贫困农民需要的远不止这些帮助，他还需要获得养鸡、养牛、种花的技术，向市场销售产品以及管理资金的能力。但是通常贷款并不附带这些支持，因此，如果只提供贷款，却不提供技能方面的支持，只会让贫困人士在负债的路上越走越远。

很多时候，人们不可避免地具有跟随效应。他们已经掌握一些适销对路的技能，但由于缺乏信贷去购买所需原料进行生产或扩大规模。然而更常见的是，那些想要鼓励小微创业的人必须进行各种各样的支援活动，尤其是传授技能，而不仅仅是提供信贷。所幸在印度我们有一个蓬勃发展的非政府组织运动，该运动往往与政府合作提供必要的支持——如在比哈尔邦实施的Jivika农村生计计划。随着时间的推移，一些银行在鼓励小微创业方面采取了全面的支持方案。随着政府推出的“技能印度”计划不断扩大，可以更好地使用信贷的人群将会出现。“技能印度”计划和金融机构之间必须建立更为紧密的联系。

普及金融知识与加强客户保护

最后，当金融排斥群体被纳入正式的金融服务后，他们还有可能面临侵略式销售刺激，甚至销售误导的问题。印度储备银行意识到拓展金融知识普及、提升消费者意识的必要性。未来几周，我们将发起一个全国性的推广运动，力图让良好金融实践的基础知识深入人心。与此同时，我们还着眼于在全国范围内将金融课程纳入学校教育大纲。特别加强在农村地区的推广覆盖。2012年6月，印度储备银行要求银行在全国所有地区设立金融教育辅导中心，其后，我们又要求金融教育辅导中心和所有设在农村的银行网点至少每月主办一次户外金融教育营活动。截至2015年底，已有1329家金融教育辅导中心逐步建立。

▲在保护贫困人口和保障他们有借款途径方面，其中一个合理的让步是只允许无担保或无抵押的贷款有资格享受优先部门待遇和利息津贴，同时允许金融机构接受抵押品发放常规贷款，只要金融机构有内部政策规定抵押贷款收取较低的利率