为何力推世行改革？值得思量！

世界银行集团成立于1944年，总部设在美国首都华盛顿。世界银行集团由以下五个机构组成：国际复兴开发银行（IBRD）、国际开发协会（IDA）、国际金融公司（IFC）、多边投资担保机构（MIGA）和国际投资争端解决中心（ICSID）。通常所说的世界银行主要是指国际复兴开发银行和国际开发协会。世界银行成立以来，为世界经济发展做出了积极贡献，但国际社会对其改革的呼声也日益高涨。

国际复兴开发银行是全球发展合作机构，旨在推动各国实现平等、可持续经济增长，解决区域和全球经济、环境可持续发展等重要领域的紧迫问题。作为全球最大的发展银行和世界银行集团的一部分，国际复兴开发银行拥有两Aa大目标：消除绝对贫困，促进共享繁荣。国际复兴开发银行主要通过提供贷款、担保、风险管理产品和发展经验，协调区域和全球行动，应对挑战，实现目标。国际开发协会是全球最大的提供多边优惠贷款渠道，也是世界银行帮助最贫困 国家可持续消除绝对贫困与促进共享繁荣两大目标的主要工具。国际开发协会提供资金支持各国促进经济增长、减少贫困、改善穷人生活水平。

目前，世界银行的成员国为188个，成员通过理事会和执行董事会管理世界银行集团。各机构的所有重大决策均由理事会和执行董事会做出。理事会是世界银行的最高决策机构，由每个成员国任命的一名理事和副理事组成，理事和副理事任期五年，可以连任。理事会的具体权力包括：接受成员和中止成员国资格、增加或减少核定股本、决定净收入的分配、决定执行董事根据《协议条款》中的诠释提出的申诉、作出同其他国际组织合作的正式和全面安排、终止业务、增加当选执行董事人数、审批《协议条款》修正案等。

世界银行的执行董事会成员包括世界银行行长和执行董事。行长由执行董事会选举产生，是银行行政管理机构的首脑，在执行董事会的有关方针政策指导下，负责银行的日常行政管理工作，任免银行高级职员和工作人员，行长同时兼任执行董事会主席。世界银行的行长通常由美国人担任，迄今共有13位美国人出任行长，现任行长为美籍韩裔金墉。行长通常无表决权，但在赞成票和反对票持平的情况下有决定性的一票。行长任期为五年，可连任。

未经执行董事会明确授权，执行董事不能单独行使任何权力，也不能单独作出承诺或代表世界银行。执行董事对世界银行业务进行监督，其职责还包括审批贷款和赠款、新政策、管理预算、国别援助战略以及借款和财务决策。按照 《国际复兴开发银行协议条款》第五条第4（b）款的规定，首任执行董事会由12名执行董事构成。目前，执行董事总数为25名。

世界银行在行长以及负责地区、行业和综合管理的机构部门的领导与指导下开展日常运营，其中地区部门包括非洲地区、东亚和太平洋地区、欧洲和中亚地区、拉美和加勒比地区 、中东和北非地区、南亚地区等。

世界银行采用加权投票制。根据《国际复兴开发银行协议条款》规定，世界银行成员国资格面向国际货币基金组织（IMF）的所有成员国开放。申请加入IMF的国家须提供其经济数据以供IMF与其他经济规模类似的成员国的数据进行比较，然后获得一个相当于向IMF认缴额度的配额，该配额决定该国在IMF的投票权重。世界银行的每个成员国可获得的基本票为250票，加上在股本中所持股份每股为一票。IMF给予的配额用于确定配给每个世界银行成员国的股份数量。

世界银行集团各机构的投票权重分布各不相同。2010年4月，世界银行发展委员会通过了一项提升新兴与发展中经济体话语权的改革方案，主要内容包括： 一是从发达经济体向新兴与发展中经济体转移投票权。在国际复兴开发银行中，发展中国家和转型国家的投票权将升至47.19%，较改革前提高4.59个百分点，而发达国家相应减少4.59个百分点。其中，中国在IBRD的投票权将从2.78%提高到4.42%，成为仅次于美国和日本的第三大股东国（见表1）。二是世界银行集团的增资方案。根据方案，世界银行集团确定增资862亿美元，其中实缴股本金51亿美元。三是建立国际复兴开发银行和国际开发协会股权动态审议机制，以实现发达经济体与新兴和发展中经济体之间平等的投票权。

▲资料来源：Office of the Corporate Secretary, World Bank Group Voice Reform: Enhancing Voice and Participation ofDeveloping and Transition Countries in 2010 and Beyond, DC2010-0006, April 25, 2010.

这些改革措施的实施预示着发展中国家将在世界银行中发挥更为重要的作用，并且为提升发展中国家在全球经济治理中的地位、发言权和代表性奠定了制度基础。但是，世界银行投票权改革进程非常缓慢，至今这一方案仍未得以落实。截至2015年7月，美国、日本、德国、英国和法国在国际复兴开发银行的投票权分别占16.13%、7.47%、4.38%、3.93%和3.93%，均高于应该调整的方案值。

世界银行的业务模式包括投资贷款和发展政策贷款两个方面。为了更好地满足借款国需求和适应全球环境的变化，2009年2月，世界银行执行董事会审议通过投资贷款改革概念文件，由此启动了投资贷款模式的改革。

投资贷款或项目贷款是国际复兴开发银行和国际开发协会的主要贷款工具，占两机构贷款额的比重最大。世界银行2014年度报告数据显示，2014年国际复兴开发银行的贷款承诺额为186.04亿美元，其中投资贷款额为106.07亿美元，占贷款承诺额的比例为57%；支付贷款额187.61亿美元，其中投资贷款额为89.75亿美元，占支付贷款额的比例为48%（见表2）。

▲注：业务收入具体表现为在非交易组合、净转移以及理事会批准转移方面的公允价值调整前收入。（单位：百万美元。资料来源：世界银行集团）

在国际开发协会中，投资贷款占总贷款的比例更高。根据世界银行2014年度报告，2014年国际开发协会的贷款承诺额为222.39亿美元，其中投资贷款额为197.50亿美元，占贷款承诺额的比例为89%；支付贷款额134.32亿美元，其中投资贷款额为107.88亿美元，占支付贷款额的比例为80%（见表3）。

▲单位：百万美元。资料来源：世界银行。

投资贷款应用于世界银行参与的所有部门，主要集中在基础设施、人类发展、农业和公共管理等部门。根据世界银行2014年度报告，2014年世界银行承诺贷款总额为408.43亿美元，其中用于公共管理、法律和司法的贷款额为88.37亿美元，占比21.6%；用于交通运输的贷款额为69.46亿美元，占比17.0%；用于能源和采矿的贷款额为66.89亿美元，占比16.4%（见表4）。投资贷款涉及资本密集型投资、改造和维护、服务提供、信贷和赠款（包括小额信贷）提供、社区主导型发展以及制度建设等多方面。

▲注：由于四舍五入的原因，表中各项数据相当之和不一定等于总数。（单位：百万美元。资料来源：世界银行集团）

与商业贷款不同，世界银行对投资项目的支持不仅向借款国提供其所需融资，同时也可作为持续、手把手地传授全球知识以及提供技术援助的一种重要手段。投资贷款改革的核心内容包括：改进风险管理，为此需开发一个基于风险的模型，对拟议项目进行评价，同时也需为低风险项目采用简化准备程序；制订一系列合理化投资贷款方案，并将其合并为一种灵活的工具，此工具应能适用于迅速反应和紧急项目以及不同风险级别的项目，也能支持基于成果的融资；加强项目检查和实施支持；修改并简化指导投资贷款的政策框架；营造良好的改革环境，为此需统一激励机制，处理问则性问题，向项目组提供培训和支持，包括完善的信息技术。

作为全球影响力的多边开发金融机构，世界银行在减轻贫困和提高生活水平方面发挥了重要作用。但一直以来，世界银行在促进世界尤其是发展中国家发展方面的功能和职责也备受批评。世界银行研究专家谢丽尔•佩尔（Cheryl Payer）研究指出，世界银行对于帮助穷国脱困方面的效果仍不明显，富国更富却成为国际社会发展的一个事实，一些不发达国家甚至抱怨世界银行的存在加重了它们的贫困。这在很大程度上有违世界银行成立的初衷。

在机构治理上，世界银行存在的问题也十分明显，这主要表现在以下三个方面：一是作为一个官僚机构，世界银行的运行效率低下；二是美国在世界银行中拥有的垄断地位，例如美国对贷款设置附加条件、垄断行长职位等；三是发展中国家的话语权严重不足。在当前的投票权改革中，进程十分缓慢并且没有改变世界银行由少数发达经济体主导的状况。美国是世界银行最大的股东和唯一拥有否决权的国家。世界银行实行份额与投票权挂钩的机制，美国在其中持有约17%的份额，而一些发展中国家特别是非洲大陆的一些国家由于经济实力的原因所拥有的席位非常少，这直接导致他们的声音很难被听到。此外，世界银行的领导者不是直接选举产生的。世界银行的领导人一般由美国人担任，第三世界国家被排除在管理层之外。近年来，为了回应治理结构不合理的质疑，世界银行在投票权民主化方面的改革也迈出了新步伐并于批准了份额和投票权改革方案，但美国国会拒绝为这一方案放行。截至2015年7月，2010年达成的这一改革协议继续成为空谈。由于世界银行在国际金融体系中的独特地位，通过加强对这一机构的控制成为美国主导国际金融体系的主要途径之一。

尽管世界银行的运行一直受到国际社会的批评，但世界银行从未进行过实质性的改革。世界银行曾经推进的几次改革与调整，只是对严重脱离世界经济格局变化的现实、对国家之间权利与义务严重失衡的稍许修正。这既反映出世界银行改革面临各种既得利益的阻碍，也突显了世界银行推进内部改革的动力明显不足。