美国平民银行之经验、教训

在美国的金融机构中，有一个十分奇特的词汇“thrift”，其义为“节俭”，但在美国金融机构语境中，它却是储蓄银行（savings bank）和存贷协会(savings and loans, S & Ls)的代名词。美国储蓄机构监管机构原名就叫“Office of Thrift Supervision”,简称 OTS，但如果翻译成“节俭监理署”就会使国人难以理解，确切的翻译应该是储蓄机构监管局。当然，这个机构已于2010年并入货币监理署(OCC)。

为什么将储蓄机构称为节俭机构？因为美国储蓄机构的客户大多是小额资金客户，他们的资金大都是通过节俭攒出来的，所以以节俭命名既反映了这类机构特征，也迎合了小的个人储蓄者的口味。

▲ 早在1797 年，英国的法理学家、功利主义（utilitarianism）哲学家、经济学家和社会改革者杰里米• 边沁（Jeremy Bentham）就指出：需要小型储蓄银行使得工人家庭能够积攒储蓄，这些机构应当由它们的存款人以共同所有的形式拥有。22 年后，边沁的理想，在远隔重洋的美国生根、开花、结果。图为杰里米• 边沁

边沁的理想，美国的现实

早在1797年，英国的法理学家、功利主义（utilitarianism）哲学家、经济学家和社会改革者杰里米•边沁（Jeremy　Bentham）就指出：需要小型储蓄银行使得工人家庭能够积攒储蓄，这些机构应当由它们的存款人以共同所有的形式拥有。22年后，边沁的理想，在远隔重洋的美国生根、开花、结果。

1816年，美国第一批储蓄银行在宾夕法尼亚州和马萨诸塞州诞生。到19世纪50年代，变异的难以置信，出现了“便士”或“五分”储蓄银行，这些机构允许存款人储蓄少于1美元的存款，因而深受到美国淘金、向往美国梦的移民异常欢迎。然而这种平民银行并没有在全美铺开，在近一个半世纪的期间内，州特许的储蓄银行仅在美国东北部17个州注册，在美国其他地区并没有获得发展，直到1978年国会通过的《金融机构监管和利率控制法案》（Financial Institution Regulation and Rate Control Act），才首次承认储蓄银行可以获得联邦特许状，但这一立法上的认可直到1989年《金融机构改革、恢复和执行法案》（Financial Institution Reform, Recovery, and Enforcement Act，FIRREA）创设了储蓄机构监管局（OTS）后才得以落地。

华盛顿互惠银行的平民路线

储蓄银行的平民路线近200年来一直得到延续。

成立于1889年、并于2008年9月倒闭的华盛顿互惠银行

（Washington Mutual），倒闭前是美国最大的储蓄银行，曾在包括商业银行在内的全美存款机构大排名中位列第六。当商业银行大行收费之道时，华盛顿互惠银行却反其道而行之，坚持平民路线，很多服务都是免费的，比如顾客核查账目免费；使用取款机、信用卡交易免费；网上交易免费；而开立一个账户也只需花１美元。这样做，非但没使其盈利降低，相反还带来了额外的好处，在很多商业银行力求除掉没有利润的账户时，华盛顿互惠银行这种不赶走任何人的经营策略却吸引来更多的客户，很多客户愿意把钱放在华盛顿互惠银行，并接受华盛顿互惠银行提供的各种打包产品。当然，有人会问，华盛顿互惠银行这么好，为什么还会倒闭呢？其实，它的倒闭真不是因为其平民路线，而是由于其资产结构出现问题，次级贷款占比过高；业务风险过于集中，信贷风险与房价相关度太高；资本不够充足；最终因流动性支付不足、无法满足债务支付要求、进而受到挤兑而倒闭。

存贷协会：集资互助成业主

美国最早的存贷协会是建筑与贷款协会（building and loan association），是集建筑、集资、放贷于一身的互助式团体。协会通过累进和强制储蓄的方式吸收资金，以满足建房和会员购房的资金需求。当会员在自己的储蓄积累到一定金额时可支取购房，或是提前预支这笔资金用于购房。协会这种方式使那些收入微薄、财富积累缓慢的穷人拥有自己的房屋从梦想变成可能。当然，凡是加入协会的会员，必须按照约定的数额定期交存，如有违约将面临罚款。

第一家建筑与贷款协会——牛津公积金建筑协会

1831年，第一家建筑与贷款协会牛津公积金建筑协会（Oxford Provident Building Association）在宾夕法尼亚州的弗兰克福德（Frankford）诞生，起初只有40名会员，他们每月向协会存款，直到存储到500美元之后，就有资格通过投标从协会借款购买房屋。随后，不与建房挂钩而专注于吸收存款并将这些钱借给存款人购房的存贷协会(S & Ls)加入了这些协会的行列，并且逐渐成为储贷机构的主要形式。

1843年，第一永久建筑与贷款协会（First Permanent Building and Loan Association）在南卡罗来纳州的查尔斯敦城（Charleston）注册。其“永久”计划（Permanent）允许会员按照自己的意愿增加他们的储蓄，由此会员不再受只能进行有限的和指定的存款限制。之后建筑与贷款协会又有进一步的变化，允许从存贷协会的收入里提取红利。随后，一些存贷协会采用“永久股本”体制，允许会员购买股份。在这样的组织中，存贷协会的会员就像公司的股东一样被对待。

存贷协会注册双轨制和联邦存贷保险公司

到1928年底，美国存贷协会的数量超过12000家，持有的资产超过80亿美元。然而，经历1929年大萧条洗礼后，有超过1700家存贷协会破产。在这种背景下，1932年国会通过了《联邦住房贷款银行法案》（Federal Home Loan Bank Act, FHLBA），决定建立一个类似于美联储的联邦住房贷款银行系统——联邦住房贷款银行委员会（Federal Home Loan Bank Board，FHLBB），以满足会员对流动资金的需求。委员会的设立，也标志着存贷协会了联邦注册体制的诞生。从此，存贷协会也像商业银行那样实行注册双轨制。

1934年，国会通过的《国家住宅法案》（National Housing Act, NHA），明确建立联邦住宅管理局（Federal Housing Administrator, FHA）和联邦储蓄与信贷保险公司（Federal Savings and Loan Insurance Corporation，FSLIC）。前者负责保证法案所涵盖的未偿付贷款获得全额返还，保护按揭贷方；后者负责对最高限额为2500美元存款进行保险，对在存贷协会存款大小储户提供保护。在联邦注册的存贷协会必须获得联邦存贷保险公司的会员资格，在各州注册的存贷协会可以自行选择加入联邦存贷保险公司。

20世纪80年代，美国爆发了严重的信贷危机，大批存贷协会倒闭，联邦储蓄与信贷保险公司已无力偿付被保险存款。1989年，国会通过了《金融机构改革、复兴与强化法案》，废除了联邦储蓄与信贷保险公司，将其功能并入负责商业银行存款保险的联邦存款保险公司（FDIC）。联邦存款保险公司由此建立并管理两个分立的存款保险基金，即为商业银行的存款提供担保的银行保险基金（Bank Insurance Fund，BIF）和为存贷协会的存款提供担保的储蓄协会保险基金（Savings Association Insurance Fund, SAIF）。法案还创设了一个新的监管机构——储蓄机构监管局（OTS）以取代原来的联邦住房贷款银行委员会，它与负责监管商业银行的货币监理署（OCC）一道作为美国财政部的一部分。2010年《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）对美国金融机构监管作了重大改革，将储蓄机构监管局（OTS）并入到货币监理署（OCC）。

《国家住宅法案》立标准

由于存款保险具有稳定客户、预防挤兑的作用，所以储蓄机构大都愿意向联邦储蓄与信贷保险公司投保，但是联邦储蓄与信贷保险公司并不是来者不拒，它有权根据《国家住宅法案》1726（c）节规定准入标准决定是否接受存贷协会的投保申请。《国家住宅法案》1726（c）节规定：如果联邦储蓄与信贷保险公司或其主管机关联邦住房贷款银行委员会发现申请人的资本收到损害或者它的金融政策或管理不安全，申请必须被拒绝。如果发现申请人的质量、管理、房屋金融政策和经济住宅融资或者法律目的不一致，申请可以被拒绝。在考虑是否接受这样的保险申请时，联邦储蓄与信贷保险公司应当全盘考虑与申请人的财务情况相关的所有因素，有权力对它们的财务报告进行其认为必要的调整。

然而，联邦储蓄与信贷保险公司或其主管机关联邦住房贷款银行委员会是否有权在上述标准之外，自立拒绝接受参保申请标准呢？

西海伦娜存贷协会和伍德拉夫县存贷协会诉联邦住房贷款银行委员会案

西海伦娜存贷协会（West Helena Savings & Loan Association）和伍德拉夫县存贷协会（Woodruff County Savings & Loan Association）是两家在阿肯色州注册的存贷协会，根据阿肯色州法律的要求，其在开业之前必须获得联邦储蓄与信贷保险，而且只能在保险有效期内营业。于是西海伦娜存贷协会和伍德拉夫县存贷协会先后向联邦住房贷款银行委员会提出参保申请，但遭到拒绝。于是，两家存贷协会先后将联邦住房贷款银行委员会告上法院，阿肯色州东区联邦法院合并审理的两个案件。

联邦住房贷款银行委员会为什么要拒绝两家存贷协会的参保申请呢？原来政府部门发现，两家存贷协会的营业区域里已有存贷协会，其业务与先前成立的存贷协会重合，因此政府部门认为不存在公众或者社区对这两家存贷协会提供服务的需求，给予两家存贷协会保险将对联邦储蓄与信贷保险公司产生不能接受的风险。联邦住房贷款银行委员会采纳了政府部门的观点，认为：如果对存贷协会提供的服务没有需求，这样的机构不可能成功，如果发生破产的话，将可能损害储户的存款，而如果保险申请被授予，这些存款将由联邦储蓄与信贷保险公司赔偿。更进一步说，如果在给定地域内现有的服务被不必要地重复，其后果可能导致原有机构和新机构同时破产，并对业务重复的两个存贷协会的存款带来损失，如果新旧两个存贷协会的存款被保险所覆盖，这一损失不得不由联邦储蓄与信贷保险公司偿付。

西海伦娜存贷协会和伍德拉夫县存贷协会认为联邦住房贷款银行委员会无权在法律之外另定标准。对此，联邦住房贷款银行委员会认为，其对州存贷协会提出的参保申请拥有广泛的裁量权，在行使裁量权时不限于考虑《国家住宅法案》1726（c）节具体规定的标准，可以将相关的所有因素都考虑进去，包括申请人拟向公众提供的服务缺乏经济上的必要。

然而，法院并不接受联邦住房贷款银行委员会的观点。联邦第八巡回区上诉法院判决认为，国会法案规定了州存贷协会有资格取得联邦储蓄与信贷保险，是否被接受只受制于《国家住宅法案》1726（c）节表述的拒绝标准。国会似乎不可能意图让联邦住房贷款银行委员会对已经注册的存贷协会提出的参保申请进行评价时，还要重新考虑保险项下的服务是否符合该地区经济的需要这样根本性的、在注册时已经考虑过的问题。判决支持原告请求给予存款保险的诉讼请求。

联邦注册与州注册的差异

由于联邦法案并没有禁止在联邦注册的存贷协会建立分支机构，因此联邦监管机构允许联邦存贷协会在各州自由地建立分支机构，随后扩展到建立跨州的分支机构。这一注册优于商业银行，因为根据《麦克法登法案》,联邦注册的商业银行是否能在注册地以外的州设立分支机构，取决于州法律的规定，而联邦存贷协会则不受此限制。这样的结果使很多州为了保护本州存贷协会能与联邦存贷协会平等竞争，被迫允许本州存贷协会在州的范围内设立分支机构。实际上，由于存贷协会自身性质所限，无论是联邦注册的存贷协会，还是州注册的存贷协会，很少有存贷协会从事范围很广的分支业务。即便如此，存贷协会设立分支机构的权利仍然遭到银行的嫉妒。

北阿灵顿国民银行诉科尼联邦存贷协会案

发生在20世纪50年代初的北阿灵顿国民银行诉科尼联邦存贷协会（North Arlington National Bank v. Kearny Federal Savings & Loan Ass'n）一案中，北阿灵顿国民银行认为科尼联邦存贷协会设立分支机构的行为有违《全国性银行法案》。根据该法案，联邦注册的银行不能拥有分支机构，给予银行设立分支机构的特权受到非常严格的限制。但这一观点并未得到美国联邦上诉法院第三巡回区法庭支持。法庭认为，不能将联邦存贷协会设立分支机构的权利与联邦银行权利受限进行简单的类比。虽然存贷协会的一些业务与银行相同，但是存贷协会不从事一般的银行业务，它们是根据国会法案确定的目的而组建的储蓄机构，在这些机构中，人们存入的资金是为购房融资做准备，不存在这样的危险，即任何单个存贷协会会成为巨型的垄断者，协会的投资区域是有限的。允许存贷协会设立分支机构可能是好的实践，这样可以不再注册大量极小而不能成功运营的协会，相反让一家有声望的协会通过分支机构开展业务、方便客户更有效率。基于此，法庭最终判决驳回银行要求禁止联邦存贷协会设立分支机构的诉讼请求。

能多元化经营吗

储蓄机构从诞生之时起，其业务范围就受到严格的限制。随着金融管制的逐步放开，储蓄机构在传统的吸揽存款和发放抵押贷款的业务之外，也可以从事其他一些金融业务。但是，不是由储蓄机构直接做，而是通过投资设立子公司实施。自20世纪50年代以后，拥有联邦执照的存贷协会被允许组建服务公司（service corporation, SC）从事多元化业务。当然，每家存贷协会投资于服务公司的数额被限制在其总资产的3%以内；而服务公司的投资应保持在低于行业总资产2%的水平。

服务公司的业务包括：不动产开发和财产管理，保险代理及经纪服务，评估服务，数据处理服务，以及消费者贷款等。到了20世纪80年代，服务公司已经没有什么限制，几乎可以投资于任何一种业务。

储蓄银行与存贷协会虽然都具有“互助金融”基因，但是在管制和经营上还是一定差异。虽然是“兄弟”，但长相却不一样。

就资产构成而言，储蓄银行更靠近商业银行，它可以吸收活期存款，并在规定的限额内发放商业贷款。而存贷协会在资产选择受到很大限制，由于管制和税法的融合，存贷协会80%以上的资产都与抵押有关。

就监管机构而言，1978年之前，储蓄银行只在州注册，实行的监管单轨制。1989年储蓄机构监管局（OTS）成立后，储蓄银行的联邦注册才落地，双轨制正式实行；而存贷协会虽然起步比储蓄银行晚，但是受联邦机构关注却比储蓄银行早的多。1932年《联邦住房贷款银行法案》创设了联邦住房贷款银行委员会，确立了存贷协会联邦注册体制，存贷协会的双轨制监管比储蓄银行早了50年。

就存款保险而言，所有在联邦注册的储蓄机构，包括联邦储蓄银行和联邦存贷协会都由储蓄协会保险基金（SAIF）保险。但在各州注册的储蓄银行则由联邦存款保险公司（FDIC）旗下的银行保险基金（BIF）保险。前者的保险费用比后者要高，州注册的储蓄银行的保险费率只是存贷协会的五分之一。因此存贷协会在与储蓄银行、商业银行的竞争中处于不利的地位。

▲ 房地美主要是从美国的贷款人那里购买按揭贷款，再将它们打包成证券销售给全球的投资者，目的是保证按揭贷款的贷款人可以持续地获得资金流，并为中低收入的房屋所有者和租赁者提供更低的住房费用和更易的住房融资方法

储蓄机构除了在设立、参加存款保险时要经过严格的审查外，在享受税收优惠、获得政府资金支持、拓展业务范围等方面还要经过严格的测试，只有那些合格储蓄贷款人（Qualified Thrift Lender，QTL）才有资格取得上述特权。

● 国内税务署测试

储蓄机构享受减免收入税的特权，1951年《收入法案》将存贷协会纳入纳税机构之列，但是指导1995年之前，存贷协会还和信用合作社一样免交联邦收入税。与商业银行相比，存贷协会每年的坏账准备金增额的税收减免方式还是较为宽松。在1996年之前，存贷协会可以被减免8%的收入税 这意味着它们的坏账准备扣除额高于商业银行。当然，对储蓄机构的减免税是有条件的，它必须是得到国内税务署（IRS）认可的合格储蓄贷款人（Qualified Thrift Lender，QTL），为此，国内税务署每年都要进行合格储蓄贷款人的测试。因为国内税务署将减免合格储蓄贷款人的税款视为一种补贴，税务署要求储蓄机构须将补贴返还给住宅借款者。

1996年《小企业工作保护法案》（Small Business Job Protection Act，SBJPA)要求从1998年起，无论存贷协会的坏账损失准备采取何种会计方法，都与纳税收入同等征税。由于联邦税收优惠被取消，存贷协会失去了满足国内税务署测试严格要求的动力，其动力转向采取更加灵活的资产组合结构，而不是偏向于住宅贷款。

● 联邦住房贷款银行委员会测试

与国内税务署一样，联邦住房贷款银行委员会（Federal Home Loan Bank Board，FHLBB）也进行合格储蓄贷款人（QTL）测试，通过测试的联邦储贷机构可以发行信用卡和教育贷款；同时，只有通过测试，储贷机构才可以获得从联邦住房贷款银行委员会借款的特权。此外，由于储贷机构不是银行，其资产组合中必须主要由消费者贷款、小企业贷款和抵押贷款为主，如果储贷机构转向新类型、风险高的家庭权益消费者贷款的话，也得通过合格储蓄贷款人测试。

● 州储贷监管机构测试

获得联邦特许经营的单一存贷持股公司（unitary savings and loan holding company, USLHC，即一家公司控制单一储蓄银行或存贷协会的金融控股公司）可以在各州自由建立分支机构，如果能够通过州储贷监管机构的合格储蓄贷款人（QTL）的话，就可以不受各州法律对其业务范围的限制。除了储贷业务外，单一存贷持股公司还可以从事任何商业实务，包括保险、承销、证券经纪、房地产经纪和开发，以及其他商业业务。

▲ 美国的储蓄机构虽然以小本生意起家，但是在激烈的市场竞争中，许多机构都想将自己做大，盲目扩张的机构不在少数，在每次的金融危机中不少储蓄机构倒闭，甚至连做到全美存款行业第六的华盛顿互惠银行也在2008年金融危机中轰然倒下。图为美国俄亥俄州希德尼（Sidney, Ohio）的人民联邦储贷协会（Peoople's Federal Saving & Loan Association）大楼。该大楼建于1918年，由美国建筑大师沙利文（Louis Sullivan）设计，现为美国“国家历史地标”（Natinal Historic Landmark）

储蓄机构是以互助金融起家，这也是为官方所接受并给予优惠政策扶持的原因，但官方也并不希望其长得太大，或者离开其设立本意太远。因此，储蓄机构最初受到了很多的法律制约，比如，起初住宅按揭只可以储蓄机构营业地50英里以内的财产做担保，但后来被逐渐废除；又比如活期存款利率限制制约了储蓄机构存款的增长，由于“Q条例”规定活期存款不准付息，定期存款的利息有上限，这就使储蓄机构在20世纪60年代末期利率上升之时遭受了重大的损失，因为它们的大量资金被能支付较高利率的金融工具吸引走了。1970年，马萨诸塞州的一家储蓄银行将支票存款账户改头换面成“可转让支付命令书账户”(NOW)。客户签发这种支付命令书后，银行就可以代为付款，这种支付命令书还具有背书转让的功能，这就成了没有支票名义的支票，但是在法律上又不作为支票账户，因此互助储蓄银行可以不受有关支票账户法规的限制，继续支付利息。客户因此可以在拥有支票便利的同时，享有利息的优惠。

当然，上述这些限制与规避限制的做法为储蓄机构的生存赢得了空间，但是如果储蓄机构想有较大的发展，还需要在体制上进行转变，包括从互助制转为股份制，甚至从储蓄机构转制为商业银行。

● 从互助制转为股份制

受设立宗旨的制约，监管部门对储蓄机构发放贷款和投资的权限做了严格的限制，这使得储蓄机构的特许状比商业银行的特许状有更多的局限性。储蓄机构的商业贷款不得超过其资产的20%，消费贷款（不包括房屋按揭、信用卡和教育贷款）不得超过资产的35%，非住宅不动产贷款不能超过储蓄机构资本的40%。

为了扩大业务规模，同时也为了满足监管机构不断提高的资本金的要求，储蓄机构开始考虑从互助制转为股份制。以筹得更多的资本金来满足监管要求。早期所有的联邦存贷协会都是互助制，1933年《房主贷款法案》允许成立的联邦存贷协会，也只是互助制特许状，直到1948年国会修改《房主贷款法案》之后，才允许联邦互助制存贷协会转变为州股份制存贷协会，但受一定的限制。此后，允许由互助制转为股份制的政策时紧时松，但其闸门始终是敞开的。1980年，仅有20%的储蓄机构被允许发行股票，而到20世纪90年代末，大约有61%的储蓄机构通过股票融资。储蓄机构必须获得发行股票的特许权才能进行合并或转成商业银行。较大的股份制储蓄机构是单一存贷持股公司，1997年大约有700家单一存贷控股公司在经营。

1982年《甘恩-圣哲曼储蓄机构法案》（Garn-St Germain Depository Institutions Act）赋予联邦住房贷款银行委员会（FHLBB）向储蓄机构颁发联邦股份制特许状的权力，从此，股份制特许状成为储蓄机构首选的组织形式，随之而来的是单一存贷持股公司的不断增加。整个20世纪80年代，有超过500家储蓄机构从互助制转制为股份制，和以往相比，这是一个很快的速率，而且这种转变的步伐在20世纪90年代仍未停止脚步。向股份制转变也简化了兼并活动，这与行业中扩大的一体化趋势相一致。根据储蓄机构监管局的要求，转制过程中出售的股份首先提供给合格的储户，最多只能购买不超过全部发行股份的5%，对股份不感兴趣的储户可以将他们的购买权转让给感兴趣的储户。

● 从储蓄机构转为商业银行

在1996年取消储蓄机构税收优惠之前，很少有储蓄机构转制为商业银行，如果储蓄机构想转制为商业银行，不仅失去了坏账处理方面的特殊税收优惠待遇，而且还必须不足超额的坏账准备。因此，可以说税收优惠成为储蓄机构转制的主要障碍。

然而，随着1996年《小企业工作保护法案》取消储蓄机构坏账准备上的优惠待遇，使储蓄机构转制为商业银行更具有了吸引力。就资产结构而言，1996年底，商业银行所持的资产组合多样化程度最高，贷款类型也非常多。而储蓄机构的资产多样化程度最低，不仅比不上商业银行，也比不上信用合作社。其中62%的资产是房地产贷款，4%是消费贷款，而商业贷款仅占1%。这样一种房地产贷款集中化的结构使储蓄机构面临地区市场和房地产市场不断变化的风险。由于大部分房地产抵押贷款是长期贷款和固定利率的贷款，储蓄机构面对的利率风险比其他存款机构更高。即使长期房地产抵押贷款利率可变，但这个利率也比存款利率变动要慢。这些因素都会促成一些储蓄机构转制为商业银行，但是大多数储蓄机构还是选择坚守。

● 来自吉利美和房地美的竞争

储蓄机构是民间互助型金融机构，按照原来的法案，储蓄机构可以提供住房抵押贷款，而其他金融机构则不能提供此类服务。然而，随着管制的放松，储蓄机构面临的竞争日益加剧，这些竞争不仅来自扩大发放住房抵押贷款的商业银行，而且还来自于吉利美和房地美的竞争。

吉利美的前身是根据1934年《国民住宅法案》于1938年成立的国民按揭协会，主要是购买和销售由联邦住房管理局提供保险的不动产按揭贷款。1954年协会改制为“公私合营”，政府持有优先股，普通股则为私人持有。1968年，协会一分为二，一为政府国民按揭协会（简称吉利美，GNMA或Ginnie Mae）归属于联邦住房和城市发展部管理，另一为联邦国民按揭协会（简称为房利美，Fannie Mae）,完全私有。

1970年根据国会法案组建的房地美全称为联邦住房按揭公司（简称房地美，Freddie Mac），主要是从全国的贷款人那里购买按揭贷款，再将它们打包成证券销售给全球的投资者，目的是保证按揭贷款的贷款人可以持续地获得资金流，并为中低收入的房屋所有者和租赁者提供更低的住房费用和更易的住房融资方法。

吉利美、房地美以及房利美不受存款准备金、存款保险金、资本要求以及其他对存款机构的严格管制的约束，因此其运营成本低于储蓄机构。此外，作为政府企业（government corporation）或政府支持企业（government-sponsored enterprises，GSE），它们发行的债券享有准主权待遇，融资成本也很低，能够在住房抵押贷款方面与储蓄机构展开竞争。

● 以市场化互助金融手段解决住房问题

住房问题关乎民生与消费，因此，世界上许多国家都非常关注这一问题。解决住房问题，特别是低收入人群的住房问题的途径多种多样，从大的方面看主要有两类，一类是政府主导，另一类是市场主导。而美国则是通过市场化互助金融手段解决千万低收入家庭住房问题的典范。在这方面，储蓄机构的作用功不可没。

在美国，国家并未强制要求就业人员缴纳住房公积金，就业人员，特别是低收入就业人员主要通过互助式金融来解决自己的住房问题。当然，国家对互助式金融给予必要的收受优惠和政策支持，同时还设立政府企业和政府支持企业吉利美、房地美和房利美来参与住房金融市场活动。虽然，美国发生过多起储蓄机构信贷危机，特别是2008年次贷危机引发全球危机，但是这些并没有改变以市场化金融解决住房问题的取向，也没有造成大批低收入家庭居无住所的危机局面。此外，坚持市场化金融解决住房问题，也减轻了政府的财政压力和执政压力。

● 多类型存款机构共存可满足不同层次金融需求

在美国，储蓄机构与商业银行、信用合作社并列成为三大存款机构。它们各自的定为和服务对象各不相同。商业银行主要服务对象是中产阶级和大中型企业，虽然商业银行也为社区低收入人群服务，但是这是法律强制施行的“搭配”；信用合作社的服务对象主要是同一职业背景的人群、同一团体的人群、同一社区的人群，既有低收入人群组成的信用合作社，也有中高收入人群组成的信用合作社，总之是一个熟人互助型金融机构；储蓄机构的服务对象主要是低收入群体，主要目的是帮助解决住房需求。当然，这三类不同存款机构，每类机构中的单个机构的规模也大小不等，也有各自的细分市场。

● 盲目扩张的代价

美国的储蓄机构虽然以小本生意起家，但是在激烈的市场竞争中，许多机构都想将自己做大，盲目扩张的机构不在少数，在每次的金融危机中不少储蓄机构倒闭，甚至连做到全美存款行业第六的华盛顿互惠银行也在2008年金融危机中轰然倒下。