进出口银行：“政策性金融”创新范本

 

 

文/中国进出口银行业务开发与创新部课题组

 

在新时期中国加快改革开放的背景下，中国进出口银行应致力于成为“走出去”和“内陆沿边对外开放”的金融引领者，发挥政策性金融对市场的先导作用和风险分担作用，充分体现进出口银行在贯彻国家战略中不可替代的“开放型金融”主体地位，将进出口银行的创新发展全面融入国家的战略蓝图中。

 

一国政策性金融体系的存在，是落实国家治理体系建设的重要工具和载体。习近平总书记多次强调，“中国不可能全盘照搬别国的发展模式”。国家治理体系的建设，也是为了进一步完善“中国模式”。中国进出口银行（以下简称“进出口银行”）所引导的政策性金融模式，正是实践“中国模式”的一个重要组成部分和平台。

 

最新改革定位

 

基于国家体制机制改革的迫切要求，当前，探索我国进出口政策性金融机构的职责及创新发展，以更好地与国家战略相结合，服务于“中国模式”，显得尤为重要。具体而言，中国进出口银行不仅要服务于传统的进出口业务，而且要服务于新形势下的、更加广泛的对外经济交往活动，并应该在开放条件下的区域协调发展、经济结构优化、基础设施建设等方面，发挥更具引领性的重要作用。

 

在此背景下，2015年4月，国务院通过了三家政策性银行的最新改革定位，其中要求，中国进出口银行坚持以政策性业务为主体，合理界定业务范围，明确风险补偿机制，提升资本实力，建立资本充足率约束机制，强化内部管控和外部监管，建立规范的治理结构和决策机制。中国农业发展银行改革则坚持以政策性业务为主体，通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制，确立以资本充足率为核心的约束机制，建立规范的治理结构和决策机制。

 

国际上，自1919年英国出口信贷担保局成立至今，进出口政策性金融已逐渐成为许多国家金融体系中不可或缺的组成部分。尽管各国采取的模式不同，但它们都为促进本国经济发展、增强国际竞争力发挥了积极的作用。需要注意的是，纵观全球进出口政策性金融发展历程，在多元化发展特征明显的同时，各国都强调充分发挥政府的政策导向作用，将进出口政策性金融机构建设与国家开放型产业政策的制定紧密联系，根据特定时期的国家战略需要，设定支持领域、信用原则、操作规定和其他金融手段等。

 

内外部环境：机遇与挑战

 

就外部环境来看，一方面，进出口银行面临的主要机遇包括：经济全球化的迅速演进、全球金融发展的重心向亚太地区转移、国外政策性金融改革呈现新趋势；我国的经济发展带来新的需求、金融国际化进程逐渐加快、金融体系进入重大改革时期；等等。另一方面，进出口银行面临的主要挑战包括：国内经济转型与调整带来的压力、三中全会对于我国外贸发展提出新的要求、我国如何融入全球经济新秩序的挑战、全球金融制度变迁与政策性金融改革的压力、新的国际环境下对进出口政策性金融机构的约束、国内利率市场化改革加速带来的挑战、新技术对于传统金融业的巨大冲击等。

 

就内部环境来看，一方面，进出口银行自建立以来，努力贯彻执行国家产业政策、外经贸政策、金融政策和外交政策，在治理结构、业务规模与结构、风险管理等方面取得了长足的发展，形成了自己独具特色的几大优势，主要包括：特殊的政策性优势、业务创新与开拓能力、广泛的国内外合作平台、专业的团队与丰富的经验、不断完善的风险防控机制、独有的品牌价值等。另一方面，进出口银行在发展中也存在一些不足与短板，主要包括：由于缺乏法律法规的规范和指导，使进出口银行在总体发展战略上不够明确，进而导致了业务发展方向模糊、创新不足等矛盾与问题；外部监督管理体制不完善，政府支持和管理没有明确合理的标准、业务指导的分工不明；政策性业务风险补偿机制不健全；现有的资金来源渠道有限、融资成本高等。

 

新形势下的创新战略

 

党的十八届三中全会明确提出，要“推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革”，对外开放将成为促进改革、提高资源配置效率、实现转变经济发展方式的重要抓手。同时，三中全会还提出要推进政策性金融机构改革，前所未有地强调了政策性金融的作用。然而，在经济全球化和中国对外开放程度不断提高的背景下，作为中国唯一的、以促进开放型经济发展为主业的政策性银行，进出口银行目前的发展与国家经济发展战略尚未形成有机的统一整体，在国家经济发展战略调整中的地位不明确，在对外开放领域中的影响力和引导作用亟待进一步提高，政策性金融的职能作用有待更充分地体现。

 

在新的国际国内形势下，进出口银行要从国家层面上尽快提出新形势下创新发展的基本定位，即成为我国实施国际化战略的重要金融平台，以及支持我国对外开放、促进开放型经济发展的核心政策性金融载体。

 

在此背景下，进出口银行的创新发展应围绕服务于“中国模式”与国家治理机制建设的大背景，全面提高综合竞争力，完善和发展政策性金融业务，开拓各类金融创新业务，以国际范围的跨境信用建设、市场建设和制度建设为重点，在我国的国际化进程中发挥先锋、先导和先进性作用，实现企业发展与社会责任的共赢。

 

在新的创新战略指导下，进出口银行应承担起服务于全球化下的开放型经济发展、服务于对外交往活动、更好地联系国内外“两个市场”等职责。

 

创新路径：做政府看得见的“手”

 

具体来看，进出口银行的创新战略定位应与国家经济发展战略相统一，要体现十八届三中全会会议精神，以促进开放型经济的健康发展为主线。进出口银行创新战略思路应进一步细化为：作为政府看得见的手，成为政府与市场相联接的纽带，在进一步促进国际经济合作和推动内陆沿边对外开放中发挥引领和推动作用。

 

据此，在未来的发展中，进出口银行应采取“一体两翼”的创新发展路径，即以服务国际经济合作为主体，以支持“走出去”和“内陆沿边对外开放”为两翼。

 

理论背景

 

首先是我国开放型经济发展的基本维度。在经济全球化的趋势下，发展开放型经济已成为各国的主流选择。在开放型经济中，要素、商品与服务可以比较自由地跨国界流动，从而实现最优资源配置和最高经济效率。开放型经济与外向型经济的不同在于：外向型经济以出口导向为主，开放型经济则以提高要素和资本自由流动程度为主。在开放型经济中，出口和进口并重，既吸引外资，也对外投资，同时注重国内外两个市场的利用。

 

加快国际经济合作正是建设开放型经济的重要途径，而“走出去”和“内陆沿边对外开放”这“两翼”，则分别体现了我国新时期加快“外向国际化”和“内向国际化”的核心内容。

 

其次是开放型经济带来的金融需求。无论是在“走出去”还是“内陆沿边对外开放”过程中，从行业、企业、项目的不同角度，都面临融资、风险控制等亟待满足的金融需求，这为包括进出口银行在内的金融机构提出了新的要求与挑战，也为其业务创新与定位提供了着眼点。

 

最后是进出口政策性金融的介入。提出进出口银行的“一体两翼”创新发展战略，本质上是为了牢牢抓住开放型经济中最为核心的实体经济发展需要，为了符合“双向”国际化的大趋势，也是为了运用政策性金融的独特优势，有效满足开放型经济发展中最为迫切的融资、风险控制等金融需求。

 

重点环节

 

第一，围绕国际经济合作与竞争的战略需求，着力打造新型政策性金融服务模式。

 

进出口银行应该着力发展有针对性的开放型政策性金融服务体系。一是继续支持国内主体参与对外合作和竞争，推动双向经济活动；二是努力进行海外市场制度、环境的开发与完善，为国内主体全面参与全球化打好基础；三是积极支持全球化开放环境下的国内特定产业和领域发展。

 

第二，服务国家“走出去”战略，进一步加大对经济外交、对外承包工程、境外投资等国际化发展领域的支持力度。

 

进出口银行应该在整个外向型国际化的大趋势中，努力发挥政策性金融的核心作用，加速布局海外分支机构，以自身“走出去”来服务企业“走出去”。同时，人民币国际化也是伴随“走出去”战略落实的改革重点，对此，进出口银行也大有可为。一是努力推动人民币资金的对外援助；二是推动在海外发放人民币贷款，培育全球经济主体对于人民币的中长期需求；三是使用人民币对外投资，这是人民币国际化的必经之路，是人民币由国际结算货币向国际储备货币过渡的关键环节。

 

第三，促进“内陆沿边对外开放”，进一步支持推动内陆地区与周边国家的互联互通，贯彻“一带一路”等国家战略发展。

 

当前，我国对外开放已经进入新的阶段，扩大内陆沿边开放是新时期中央为实施全方位对外开放做出的重大战略部署。“一带一路”战略正是“扩大内陆沿边开放”最为重要的抓手之一。近年来，国家加快转变外贸发展方式、调整外贸结构，区域产业布局进一步调整、发达地区“腾笼换鸟”战略不断实施，沿海的对外开放已不是开放型经济的唯一路径，中西部内陆地区逐渐成为新时期对外开放的重要承载者。同时，内陆向西打通开放渠道具备条件，还可以打破以美国为首的发达国家对我国海上通道的约束，拓展国际战略发展空间，提升战略安全保障能力，促进区域经济融合。

 

在此背景下，进出口银行除了进行海外机构布局之外，还有必要通过在国内相关区域的合理机构设置、业务产品创新等，有效促进内陆及沿边重要地区的贸易、产业、交通、基础设施的综合发展，要与有效支撑延边和内陆地区对外开放和国际化发展战略相统一，从而为形成综合化、均衡化的对外开放格局而做出贡献。

 

总之，在新时期中国加快改革开放的背景下，进出口银行应致力于成为“走出去”和“内陆沿边对外开放”的金融引领者，发挥政策性金融对市场的先导作用和风险分担作用，在这一过程中充分体现进出口银行在贯彻国家战略中不可替代的“开放型金融”主体地位，将进出口银行的创新发展全面融入国家的战略蓝图中。

 

构造健康的外部关系

 

要充分落实进出口银行的创新发展战略，需要为进出口银行构建更加健康的外部关系与环境，并处理好以下两方面的关系

 

处理好进出口银行与政府的关系

 

进出口银行应该是政府联接开放型市场的纽带、桥梁，是作为政府核心政策手段之一的经济金融工具，在政府的开放型经济金融政策实施过程中，充当三个角色：政策制定的参与者、政策实施的推动者、政策效果的评估和反馈者。为了使进出口银行的业务发展与创新实践尽可能准确地体现政府政策意图，必须建立有效机制保障，使进出口银行能够融入和服务于国家战略规划。

 

处理好进出口银行与商业金融机构的关系

 

进出口银行与其他商业性金融机构的基本关系，是通过进出口银行贯彻国家政策，开拓和培育市场，弥补商业金融的不足，为商业金融的发展创造更好的外部环境，从而取长补短、互利共赢。进出口银行的创新发展需要顺应全球同类政策性金融机构的发展趋势，始终发挥最具行业影响力和市场渗透力的作用，在此过程中充当三个角色：业务方向的引领者、业务实施的合作者、业务风险的分担者。

 

 

创新战略需体制机制保障

 

制度层面的保障

 

进出口银行创新发展战略的有效实施，需要如下制度层面的保障：第一，尽快推动立法环境的完善，保证政府的监管和政策性金融机构的业务运作有法可依、有章可循；第二，构建差异化的监管模式，进一步完善和理顺包括中国人民银行、银监会、财政部等对于进出口银行的监管职责；第三，争取更多的外部政策支持，努力把未来国家各层面的经济金融国际化战略制定与实施与进出口银行的功能与职责有效结合；第四，加强进出口银行董事会制度的建设；第五，建设“国际合作性金融”生态圈，推动跨境信用环境的完善，构建可持续的共赢发展基础。

 

银行层面的保障

 

在新的创新战略指引下，进出口银行应通过优化内部组织架构、加强战略管理与业务创新、加强内部风险控制、完善激励约束与人才运用机制等手段，为打造成为支持我国对外开放、促进开放型经济发展的核心政策性金融载体保驾护航。

 

 

　　（本文原标题为《政策性金融：进出口银行的“中国模式”》，刊载于《当代金融家》2015年第7期）