企业职工基本养老保险制度改革探讨

 

▲现行“统账结合”型企业职工基本养老保险制度在设立时遇到了国有企业减员增效改革和银行体制改革，不得不为已经退休的国有企业制度“老人”和提前退休的裁减人员支付养老金，结构性问题与矛盾逐步暴露

 

本文从财务平衡、养老金缴费率、养老金待遇水平等方面分析现行“统账结合”型企业职工基本养老保险制度的可持续性，测算个人账户空帐运行在养老基金总量及个人养老金替代率两方面的损失，提出了养老金制度结构性改革的方向及政策建议。

 

由于现行“统账结合”型企业职工基本养老保险制度在设立时遇到国有企业减员增效改革和银行体制改革，不得不为已经退休的国有企业制度“老人”和提前退休的裁减人员支付养老金，采用了“高费率、混账管理”等权宜性选择，在执行过程中大量挪用个人账户资金，结构性问题与矛盾逐步暴露，已经来到制度重构的关键时刻。

 

存在负外部性

 

一是财政责任不清。政府本应承担的转制成本却没有承担，使得巨额转制成本搅和在新的缴费型养老保险制度中，新制度运行时出现的资金缺口却由财政埋单。政府财政责任不清，导致各地方统筹单位有内在激励把责任往上级财政推，并尽可能往中央财政推。国家对基本养老保险缺口采取“实缺实补”的做法，财政成为最终的兜底者，补贴压力越来越大。

 

政府除了因为没有承担转制成本，对资金缺口担负有不可推卸的责任，目前的财政责任不清晰还存在以下弊端：一是由于并不清楚转制成本的规模，不能确定每年到底需要多少财政资金来补偿转制成本，基金缺口到底是由制度设计本身、管理漏洞还是转制成本造成的，责任就不清，成为一笔糊涂账；二是由于财政稀里糊涂兜底，其他原因造成的收支不平衡也由财政兜底，会导致在缴费、管理及支付等各个环节均存在道德风险，财政对养老保险的补贴成为无底洞；三是财政的社会保障支出应更多用于社会救助、低保等保障性及福利性支出，如果相当比例的财政资金用来补贴缴费型养老保险制度，必定会挤压其他方面的资金，形成“劫贫济富”的逆向再分配效应。

 

二是制约多支柱养老金制度的形成。我国政府在1991年就明确提出要逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的三支柱制度。由于第一支柱基本养老保险的缴费率高达28%，企业缴费负担重，加上企业年金是自愿性计划，大部分企业既没有承受能力，也没有动力为员工建立企业年金之类的补充养老保险计划。至2013年末，全国有6.61万户企业建立企业年金，参加职工人数仅为2056万人，占当前参加企业职工基本养老保险缴费人数的6.38%，企业年金基金累计结存6035亿元，平均每个成员结存企业年金基金2.94万元。说明目前企业年金等补充养老金无论从覆盖率还是积累基金规模等指标来判断，还远未达到作为一个支柱的地位。

 

在第一支柱覆盖面、替代率有限，制度能否持续尚不明晰，第二支柱无法良性发展的情况下，虽然国家对个人养老储蓄没有任何优惠政策和制度保障，居民仍被迫转向非制度化的个人储蓄，至2013年底城乡居民储蓄存款余额高达44.76万亿元。

 

三是制约其他群体的养老金制度改革。公平是社会保障制度的核心理念和基本价值目标。目前我国养老保险制度公平性缺失的原因在于制度上的城乡分割、区域分割、人群分割，造成代际公平与代内公平出现严重的恶化状况，将威胁社会稳定和经济发展，在近20年的养老金制度改革进程中，理念上过分强调为国有企业改革提供配套，为经济发展服务，甚至完全服从于经济增长，而对制度的公平性关注不够。

 

我国正在全面推进事业单位分类改革，其中的阻力之一就是养老金制度改革。目前，企业退休人员养老金在绝对数量和年均增长率两个方面都明显低于机关事业单位退休人员，差距越来越大。2007年全国政协委员、全国总工会书记处书记李永海在提交的议案中指出：“同样是退休，就因为企业与事业的身份差异，退休工资居然会差三四倍，甚至更多。全国国有企业退休职工收入偏低的状况，已经成为社会分配有失公平正义的一个突出矛盾”。

 

可持续性存疑

 

财务平衡分析

 

现行企业职工基本养老保险制度在财务平衡、缴费率、待遇水平等方面都不具有持续性，制度运行偏离了制度设计初衷。总体上，各年度养老基金总收入均大于总支出，但是仔细分析，就会发现现行制度一直收不抵支，赤字运行。

 

一是存在较高的财政补贴。如2013年各级政府财政补贴已达3019亿元，占基金总支出比重达16.35%。2000年之后，财政补贴占基金总支出的比重一直超过15%，在2006年高达35.6%，部分欠发达的统筹地区已经超过50%（见表1）。

 

▲表1  企业职工基本养老保险历年收支平衡情况

 

二是挪用个人账户资金。如果按照制度设计，实行社会统筹与个人账户严格分开管理，将个人账户做实，2006年之前按11%的比例进入个人账户，2006年之后按8%的比例进入个人账户，即使不扣除财政补助，历年积累余额也低于个人账户缴费累积数，如果还考虑个人账户的记账利率甚至合理收益率，基金的缺口更大（见表2）。

 

▲表2  企业职工基本养老保险社会统筹基金历年收支平衡情况

 

现实中，无奈选择以“个人账户空账”换取“确保当期养老金发放”，以维持社会稳定。

 

养老保险缴费率分析

 

现行制度规定，企业与个人合计费率为28%。国际劳工组织统计资料显示：1996年以来，全球各国养老金费率为工资总额的4%～25%，现行制度的缴费率已经达到上限。在统账结合制度设计之初，世界银行推荐的缴费率是9%，但政策制定者考虑到转制成本、人口老龄化以及预筹积累等因素，规定企业平均缴费率为20%。

 

原测算凭此缴费率不仅可以度过中国的人口老龄化峰值，还预期在2050年可以形成部分积累。而实际情况却是，企业和个人缴费率高达28%，基金却收不抵支，依靠挪用个人账户及巨量财政补助，才能勉强维持确保当期养老金发放。实际缴费率从1998年的22.18%下降至2013年的14.97%，仅略高于制度缴费率28%的一半（见表3）。

 

▲表3 企业职工基本养老保险实际缴费率测算

 

由于制度设计的缴费率过高，加重企业与个人的缴费负担，已参保企业拒缴、逃缴、不缴养老保险的现象普遍存在，导致制度覆盖率低，实际缴费率远低于制度缴费率。考虑到现有参保职工收入大多高于社会平均工资收入，如将制度进一步扩大到农民工等低收入群体，实际缴费率还会有显著下降。如果加上医疗、失业、工伤、住房公积金等社会保险缴费，企业的缴费率已经超过40%，再加上补充养老、补充医疗、补充住房公积金缴费，企业缴费率高达职工工资总额的60%，超过企业的承受能力。

 

现行制度缴费率过高也令其不具有可持续性。由于企业对高费率不堪重负，各地在征缴社会保险费的过程中，往往采取各种灵活变通手法，允许或“默许”企业以基本工资，甚至是最低工资，而不是实际工资总额为基数，缴纳各项社会保险费。如果通过强化征管提高实际缴费率，可能压抑企业用工积极性，迫使企业寻求规避社会保险缴费等责任的用工方式，如近年愈演愈烈的劳务派遣等非正式雇佣关系，最终恶化劳资关系，降低社会公平度，影响社会稳定。如果通过降低名义缴费率而不提高征缴能力，则基金的收支平衡又会进一步恶化，影响制度的存续性。

 

因此，必须降低名义缴费率，同时强化征管，做到应收尽收。

 

养老金待遇水平分析

 

在实际运行中，企业职工养老金对社会平均工资的替代率呈逐年下降趋势（见表4）。

 

▲表4  企业职工基本养老保险待遇水平测算

 

虽然近年多次连续调高企业退休职工养老金，替代率持续快速下降的不利局面仍然没有明显变化。如果通过降低养老金替代率实现基本养老保险制度的收支平衡，制度的合法性及合理性将受到严重质疑。基本养老保险公信度的下降会直接影响企业和公众缴费的积极性，甚至产生拒缴的风潮，有可能造成制度崩溃。

 

如果进一步考虑人口老龄化程度的加深、经济增长与财政增收速度的放缓等因素，未来统账结合基本养老保险制度的可持续性更是难以保证。原因是现行养老金制度未能形成积累机制，不能为20年后将到来并将持续一、二代人的人口严重老龄化阶段积累养老资源，长期养老基金缺口在持续加大。

 

由于现行“统账结合”型企业职工基本养老保险制度在设立时遇到了国有企业减员增效改革和银行体制改革，不得不为已经退休的国有企业制度“老人”和提前退休的裁减人员支付养老金，采用了“高费率、混账管理”等权宜性选择，在执行过程中大量挪用个人账户资金，结构性问题与矛盾逐步暴露，已经来到制度重构的关键时刻。

 

个人账户空帐损失测算

 

目前，部分试点省市仅做实了部分个人账户养老基金，未做实的基本养老保险个人账户资金纳入了财政专户管理，与社会统筹基金实行混账管理，用于支付当期退休人员的养老金。政府用记账利率为个人账户养老基金计息，各省公布的记账利率一般为一年期定期存款利率（见表5）。

 

▲表5  企业职工基本养老保险个人账户历年收益情况

 

从表5可见，1998～2013年的平均年实际投资收益率仅为0.65%，远低于实际工资增长率和全国社会保障基金实际投资收益率。个人账户资金仅实现了本金保值，没有实现市场平均水平的增值，最终会拉低个人退休收入替代率，失去积累制养老基金的意义。

 

个人账户累积额的总量测算

 

如果个人账户资金实账运营，对不同投资收益率情况下的企业职工基本养老保险个人账户累积总额进行测算，由于个人账户长期空账运营，会给参加基本养老保险的职工在整体上造成巨量资金损失。在财政对确保基本养老金发放“兜底”的现状下，个人账户累积金额的损失实质上还是要未来财政填补，虽然财政责任的承担时间往后推移，但是财政承担的缺口数量却越滚越大，最终形成巨额财政负担（见表6）。

 

▲表6  不同投资收益率情况下的企业职工基本养老保险个人账户累积总额测算

 

个人养老金替代率的损失测算

 

假设按照〔2005〕38号文的计发公式，工资水平一直与社会平均工资水平相同的职工，缴费30年，领取20年，雇主缴费率20%，个人缴费率8%，则退休后能获得的基础养老金替代率为30%（见表7）。

 

▲表7 不同情况下的个人账户养老金替代率测算

 

测算结果显示：一是个人账户养老金替代率随实际投资收益率的增加而提高，随实际工资增长率的增加而降低；二是要实现一定水平的目标替代率，如实际工资增长率越高，所要求的实际投资收益率也越高；要实现20%左右的目标替代率，实际投资收益率要略高于实际工资增长率约1%；三是我国1998～2013年间年实际工资增长率高达12.07%，要实现20%的目标替代率，要求实际投资收益率高达13.1%，难度很大；四是目前高达12.07%的实际工资增长率不具有可持续性，如实际工资增长率稳定在5%，要实现20%的目标替代率，要求的实际投资收益率为5.4%；如实际工资增长率稳定在4%，要实现20%的目标替代率，要求的实际投资收益率为 4.7%；在资本市场发展成熟的条件下，完全可以实现4%～5%水平的年实际投资收益率。

 

从表7还可以得到：一是在目前空账运行的情况下，记账利率超过通货膨胀率不到1%，而实际工资增长率高达12.07%，个人账户预期目标替代率仅为4.16%，基本养老金可以实现的目标替代率仅为34.16%，对职工个人而言，严重缺乏效率；二是在目前空账运行的情况下，如实际工资增长率为5%，个人账户预期目标替代率为7.6%，基本养老金的总替代率也仅有37.6%；三是如实际工资增长率为5%，实际投资收益率为5%，个人账户的预期目标替代率为18.34%，基本养老金的总替代率可以达到48.34%；四是如实际工资增长率为5%，按全国社会保障基金近十年获得的实际投资收益率6.33%进行测算，个人账户的预期目标替代率为24.53%，基本养老金的总替代率可以达到58.39%。

 

可见，只有真正做到个人账户养老金“实账运营”，获得一定水平的实际投资收益率，才能实现个人账户养老金作为积累式养老金计划的既定政策目标，为缴费职工提供一定水平的目标替代率。
 

改革与发展

 

从以上测算可知，在现有基本养老保险制度上进行修补无法适应经济社会发展的需要，改革已经到了制度重构的关键时刻。

 

首先，我国养老金制度需要结构性改革，在维持我国基本养老金制度为“社会统筹”与“个人账户”相结合的条件下，改革要点是“社会统筹国民化，个人账户全民化、市场化”。应由国家、雇主、个人和家庭分别承担不同但互补的养老责任，建立多层次的养老金制度（见表8）。

 

▲表8 我国养老金制度改革目标模式

 

一是将现存的国家机关和事业单位的退休金、城镇企业职工的基础养老金、城乡居民的基础养老金、部分城市的养老补贴，以及向老龄人口支付的最低生活保证金等，并轨纳入由“国家社会保障税”支撑的中央统筹非缴费关联（养老金待遇与个人纳税和缴费情况不关联）普惠型（覆盖全体达到退休年龄的人群）基础养老金，以消除老年贫困，实现人人“老有所养”和社会公平。

 

二是视同缴费人群的事业单位、公务员群体等制度中人，以及制度“老人”的养老金支付引起的转轨成本，需要通过国有企业利润分红、公共财政、土地等公共资源出让等方式尽快筹资解决。

 

三是整合各类个人账户进入统一管理系统，个人账户全民化。国家制定一揽子养老储蓄延期征税政策，强制雇主向员工养老金个人账户缴费，并鼓励个人“择时、酌情”储蓄养老金，让更多个人拥有伴随一生的养老金个人账户。整合现存的企业职工基本养老保险个人账户、企业年金个人账户、城乡居民养老保险个人账户等，依法建立养老金个人账户管理规则和信息系统，在良好治理下实现养老基金安全投资运营和长期投资净收益，以实现个人平滑消费，拥有体面的退休生活，应对老龄化危机。

 

其次，完善个人账户养老金制度设计和养老基金安全运营机制，发挥个人账户养老金的积累功能，以应对人口老龄化的挑战。整合管理各类养老金个人账户，建立统一规范的养老金个人账户管理服务平台，设立个人账户养老金集中式清算所及公共信息系统，提升公共服务质量。

 

为确保个人账户养老金发挥作用，应强制要求或者通过自动准入制度要求雇主为所有符合资格的员工向合格职业养老金计划缴费，雇主缴费比例不得低于法定最低比例，逐步提高雇主缴费比例至8%以上，同步逐步降低基本养老保险对雇主和员工的缴费比例要求。

 

员工在税收政策的激励下，可以根据个人财务生命周期择时、酌情选择确定自己的个人缴费时段及缴费金额。员工可以主动选择参加雇主发起的单一雇主计划、所在行业发起的行业性计划或者盈利性商业机构发起的集合年金计划，条件成熟时允许符合一定资格条件的个人作为受托人管理自己及其家人的养老金个人账户。

 

借鉴英国的经验，对于未能主动选择参加个人账户养老金计划的员工，雇主为其自动加入政府发起的养老金个人账户管理服务平台。未能参加合格职业养老金计划的城乡居民，可以主动选择加入政府发起的的养老金个人账户管理服务平台进行养老储蓄。

 

最后，养老金制度等社会政策设计及立法应广开言路，经过充分讨论达成尽可能广泛的社会共识。从20世纪90年代以来，国务院及有关部委已颁发一系列关于养老金制度改革的法规与文件，基本养老保险制度模式多次出现重大改变，而这种改变没有经过充分的论证与广泛讨论，导致各类参保人对现行养老金制度的信心持续性下降，对改革的抵触情绪逐渐增加。比如，事业单位养老金试点改革文件出台后，受到事业单位职工的普遍抵制，改革推进的困难程度超过制度设计者的想象。

 

（本文连载于《当代金融家》杂志2015年第4期、第5期）

 

当代金融家

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