美国反洗钱：银行被充当侦探

　　

　　

　　洗钱是指犯罪分子通过将非法收入投放到银行等具有货币流通功能的机构进行周转的方式，以抹去犯罪痕迹的行为。形象地说，银行等具有货币流通功能的机构好比是洗衣机，犯罪分子将“脏钱”放进去，出来的就是“净钱”了。

　　反洗钱作为一种全球性打击犯罪行动，首先由美国发起，打击的对象最初是贩毒活动。毒品交易是一种历史悠久、屡禁不止、蔓延全球、危害巨大、交易金额海量的犯罪活动，根据联合国毒品控制和犯罪预防办公室发布的《2011世界毒品报告》，全球每年毒品交易额达8000亿至1万亿美元，这些金钱绝大部分是通过银行周转抹掉贩毒痕迹伪变为正当之财。因此，美国的反洗钱行动是从银行开始，银行被充当了反洗钱侦探。

反洗钱立法历程

　　大家都知道法律最讲究定义准确，然而美国立法史上时常会出现名称名不副实的法案，1970年《银行保密法案》（Bank Secrecy Act, BSA）就是其中一部。该法案针对犯罪嫌疑人滥用金融机构的薄弱环节清洗非法收益的情形，为了保证执法部门获取金融交易的证据和资料，要求银行对于超过1万美元的现金交易，金融机构必须向有关部门提交涉及存款、取款、现金兑换或者其他支付或转移的报告。在提交的现金交易报告中，还要求必须披露拥有账号的客户身份和客户资金的来源。如果金融机构不提交报告，或者提交虚假报告，则构成犯罪。同时，该法还要求银行和其他金融机构具有报告可疑交易、保存交易记录等义务，否则也构成犯罪，将被处以民事处罚，或者1年以下监禁刑和10万美元罚金的刑事处罚。

　　明眼人一看就明白，明明是要求银行“泄露”客户信息的“泄密法”（当然这种泄露是特定，即只向特定的美国执法机构报告，而不是一般公众），却冠以“保密法”的名称，难怪连执行法案的主要机构的联邦财政部也感叹《银行保密法案》的名称会给人产生误解。实际上该法案的主要目的是改革银行的保密制度，将银行对客户信息的绝对保密改为有限保密，而不是强化银行的保密。

　　虽然《银行保密法案》的名称有点名不副实，但却是美国乃至全球第一部反洗钱法案，其历史地位和积极作用毋庸置疑。

　　如果说《银行保密法案》有点名不副实的话，那么1986年《洗钱控制法案》（Money Laundering Control Act）则是名副其实的反洗钱法律。该法案出台的背景是，《银行保密法案》阻止洗钱的效果不太显著，其设计的《货币交易报告》（Currency Transaction Report）的目的是帮助执法机构发现贩毒等犯罪行为，但法案并没有将洗钱行为本身作为一种犯罪。《洗钱控制法案》弥补了这一疏忽，首次将洗钱列为联邦犯罪。

　　根据该法案，洗钱可细化为四个罪名：（1）金融交易洗钱罪（Money Laundering Involving Financial Transaction）；（2）输送货币工具洗钱罪（Money Laundering Involving the Transportation of Monetary Instrument）；(3)利用卧底方式查获的洗钱罪(Money Laundering in the Context of an Undercover “Sting” Case)；（4）货币交易洗钱罪(Money Laundering Involving Monetary Transaction)，也称为跨境洗钱罪（Cross-Border Money Laundering ）。

　　《洗钱控制法案》与《银行保密法案》一起构成了美国反洗钱法律体系的核心，在打击和遏制洗钱行为上起了重要的作用。从效果上看，在1987年，只有17个被告人以洗钱罪而受到起诉；而到了1993年，被提起诉讼的就达1546人。

　　《银行保密法案》对于发现犯罪分子的洗钱活动起到了积极作用，但是由于其适用对象仅限于银行等金融机构，因此一些犯罪分子开始绕开银行通过其他渠道进行洗钱活动。为了抑制这些行为，1988年国会通过了《洗钱检控改善法案》（Money Launder Prosecution Improvement Act, MLPIA），扩大了《银行保密法案》中关于“金融机构”的定义，将汽车、飞机、轮船的经销商以及从事房地产、邮政服务的人员也列入金融机构的范畴。这些机构也很郁闷，其从事经营业务时没有享受金融机构待遇，却在报告洗钱信息问题上“被金融”了一把。

　　当然，《洗钱检控改善法案》也不只是把前述非金融机构捎上，对那些包括出于过失的银行家在内的帮助洗钱之行为人也没有放过，也规定了义务条款和罚则。

　　反洗钱法律实施后，银行保护客户交易隐私责任与反洗钱立法下的《可疑活动报告》要求之间的冲突凸突显。为了消除银行等金融机构对披露客户交易信息责任的担忧，1992年国会在《阿农齐奥-怀利反洗钱法案》（Annuzio-Wylie Anti-Money Laundering Act）中创设了安全港规则，以使银行等金融机构免受民事责任的困扰。法案§5318（g）规定：任何对可能违反法律或规章的行为或根据本分节或任何规定进行披露的金融机构，以及该机构的任何董事、高级管理人员、雇员或代理人都不根据美国的任何法律或规章或是任何州或是政治单位的宪法、法律或规章对任何人为此披露或为未能通知交易涉及人员或该披露所涉及的任何其他人员而承担责任。法案创设的安全港规则在司法实践中被法院所采用。

　　在李诉信孚银行一案中（Lee v. Bankers Trust Co.，该银行于1999年并入德意志银行）,信孚银行董事经理莱特oWo李（Let W. Lee）因对“保管信贷账户”中的资金处理不当被公司辞退，李不服，向联邦地区法院提起诉状，称信孚银行在一份提交给纽约南区检察官办公室的《可疑活动报告》中诋毁了他。信孚银行既不承认也不否认是否提交了一份《可疑活动报告》，因为《洗钱控制法案》规定了银行不可以向其客户或该交易所涉任何人透露其提交《可疑活动报告》的情况，也不可以通知客户其记录被政府以传票索取，或是该客户信息已被披露给了大陪审团。所以信孚银行当然不能承认也不能否认提交报告的情况，但是信孚银行反驳称，其对莱特oWo李宣称的报告中的诽谤性陈述享有豁免权。

　　莱特·W·李承认信孚银行就《可疑活动报告》中的陈述享有某些豁免权，但辩称该豁免只对善意作出的陈述有效。官司从联邦地区法院打到联邦上诉法院，联邦第二巡回区上诉法院于1999年作出判决，驳回了莱特·W·李的诉讼请求。上诉法院认为：《阿农齐奥-怀利反洗钱法案》规定的安全港规则用语通常的意思所描述的乃是不附条件的特权，从来没有提到过善意或是可能与之类似的东西。该法案概括且清楚地规定，任何与金融机构有关的人员在《可疑活动报告》中所做的任何陈述可以豁免适用任何法律（联邦宪法除外）。其里面没有任何暗示只有当陈述是善意作出时才能够获得豁免。根据该法案清楚明白的语言，信孚银行对其提交的《可疑活动报告》或在其中作出的任何陈述免责。

▲2013年底，美国财政部要求企业在进行比特币业务时遵守联邦的反洗钱法律，并到FinCEN注册。比特币是一种典型的虚拟货币
 

　　其实，《阿农齐奥-怀利反洗钱法案》的立法意图设立是为了强化银行等金融机构的报告义务，安全港规则只是为了解除履行报告义务而怕承担责任担忧的一种策略。《阿农齐奥-怀利反洗钱法案》并未放松对金融机构及其官员、董事、雇员、代理人施加了贯彻反洗钱方案、保存涉及资金转移的记录、报告有关可能违反法律或规章的可疑交易等义务；而且法案也没有将可疑交限制在洗钱交易上，二是延生到所有违反法律和规章的交易行为；法案也没有将应报告的交易额限制在1万美元以上，这些都是法案对《银行保密法案》的重大修改。同时，该法案也提高了“了解你的客户”义务的标准，以防止银行对涉毒存款不审慎和逃避惩罚。另外，该法案还将没有金融许可执照而经营非法资金传送业务的行为确定为犯罪行为，规定可处以最高5年的监禁刑，并且可以剥夺银行的存款资格或没收其营业执照。

　　《银行保密法案》施行后，银行需要提交的货币报告数量惊人。仅在1987年到1996年间银行提交报告的数量就达7700多万份，而这些报告的数量本身就降低了它们在侦测犯罪中的作用，这些堆积如山文书最终只带来580起最后被定罪的案件。在这种背景下，1994年《洗钱抑制法案》（Money Laundering Suppression Act），加入了为银行减负的内容，要求财政部豁免金融机构间的交易以降低货币交易报告的负担。

　　当然《洗钱抑制法案》也不只做减法，其也做加法，法案增加了报告跨境现金输送的义务以及在外国的银行和证券账户的义务，同时将违反《银行保密法案》行为的最高刑提高到10年监禁刑或者高达50万美元的罚金，而且可以并处。

　　如果将反洗钱比喻为国家与贩毒等犯罪行为的一场战争的话，那么1970年制定的《银行保密法案》算是这场战争的战术方案。从战术层面讲，《银行保密法案》制定的银行配合法案执行机关实施反洗钱行动的思路正确，方案可行。但从战略层面看，《银行保密法案》则未考虑各执法机构之间的协调，也未考虑联邦与州之间、州与州之间的协调问题。随着反洗钱行动的深入，需要将反洗钱行动提升到战略高度。

　　1998年国会通过的《金融犯罪战略法案》开始从战略层面考虑反洗钱问题，要求财政部与司法部在全国范围内协调执法力量，阻止洗钱活动。其后，美国又于1999年发布了第一部“国家反洗钱战略(The National Money Laundering Strategy)”，首次将反洗钱上升到国家战略。此后，美国政府每年都发布一部当年的“国家反洗钱战略”。虽然，“国家反洗钱战略”并不是法案，但是它对指导国家反洗钱的立法、执法活动起着引领作用。

　　2001年“9.11”恐怖事件发生后不久，为了防止和惩罚国内外的恐怖分子行为，加强执法调查的手段，美国参众两院在2001年10月24日一致通过了《为拦截和阻止恐怖主义而提供适当手段以团结和巩固美利坚的法案》（ Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act），将该法案名称各词的第一个英文字母放在一起，就是“USA PATRIOT ACT”，故被简称为《爱国者法案》。

　　《爱国者法案》共有10篇156节，其中第三篇为“铲除国际洗钱和2001年反恐怖融资法案（International Money Laundering Abatement and Anti-Terrorist Financing Act）”，是专门以反洗钱和恐怖融资为内容的，其目的是预防、查明和起诉国际洗钱和恐怖融资行为。该篇包括三部分内容：第一部分“国际反洗钱和有关措施”，共18节；第二部分“《银行保密法案》的修正和有关完善”，共16节；第三部分“货币犯罪和保护”，共7节。

　　洗钱活动以及金融透明缺陷，对于全球的恐怖融资以及为恐怖袭击提供资金来说，至为关键。据此，《爱国者法案》修正了《银行保密法案》和《洗钱控制法案》的有关规定，对金融机构施加了许多新的义务，其中包括为了贯彻反洗钱方案而实质性地修正现存的执行政策和程序、更严格的客户辨别标准、增强谨慎义务的履行、禁止美国银行与外国空壳银行保持商务联系、加强防止洗钱的合作等。

▲2014年3月，联邦大陪审团正在调查花旗集团及其子公司Banamex USA符合美国银行保密法案及反洗钱规定的情况，图为花旗银行大楼
 

　　此外，《爱国者法案》还极大地扩大了“金融机构”的范围，不仅包括了银行等传统的金融机构，还覆盖了信贷机构、期货经纪商、珠宝商、赌场、旅游代理店、典当商，以及从事汽车、飞机、轮船销售的公司等；法案对于外国人在美国境内实施的洗钱犯罪、外国银行在美国银行开立银行账户、外国人转移被美国法院命令没收的资产等案件，允许美国法院具有审判权，也就是所谓的“长臂管辖权”；法案还扩大了上游犯罪的范围，将腐败行为列为上游犯罪。

反洗钱法的核心

　　探究美国反洗钱立法的核心，可以简单地概括为“一解两报”。所谓“一解”就是了解你的客户，所谓“两报”就是要向执法机构提交《货币交易报告》(Currency Transaction Repot)和《可疑活动报告》（Suspicious Activity Report）。

　　为了预防洗钱，美国反洗钱监管者力推“自我监管机制”，要求处理现金和大量资金调拨的银行等金融机构必须承担“了解你的客户”的责任。即要求银行及其关联企业采取正式的政策以识别它们的客户、验证存款来源和监控账户，以发现异常交易。美国货币监理署对“了解你的客户”的要求包括：

　　（1）了解与客户建立的关系。银行需要了解与客户建立的关系。要求银行能尽力了解客户的业务并且确保这个客户从事的交易是为了合法的目的。当客户无法为不正常的交易提供充分的解释时，就需要提交可疑交易报告。

　　（2）了解客户的身份。要求银行能识别客户的身份，方法之一就是通过查看他们留在签名片上的电话号码和地址。

　　（3）了解资金的来源。要求银行在客户开立账户和交存或划入资金时询问客户的资金来源，是客户为别人打工赚得的工资，还是从某种生意中获得的收益。如果发现资金来路不明，须提交可疑交易报告。

　　（4）监督客户的行为。要求银行能定期检查一个账户的交易，确保这个账户实际发生的情况与客户声称的交易相符，如果有不一致就需要提交可疑交易报告。如果金融机构及工作人员在遵循了解你的客户原则方面有过失，将面临刑事责任。

　　安东尼奥·吉拉尔迪（Antonio Giraldi）在纽约信孚银行（Bankers Trust Co.）任“关系经理”，他的工作是寻找富裕的墨西哥人并为他们提供银行服务。他还负责筛选潜在的客户，甄别他们的财富是否合法。1989年6月，吉拉尔迪从一个名叫阿基尔（Ricardo Aguirre Villagomez）的客户那里拉来了200万美元的存款，这笔存款在之后的几个月里增长到2100万美元。由于信孚银行怕承担洗钱责任，8个月后劝吉拉尔迪辞职。吉拉尔迪后到美国运通国际银行（American Express Bank International）工作，阿基尔也将其账户转到运通国际银行。据称，阿基尔于1992年3月死于一场车祸，但政府怀疑其并没有死，而是惧怕其贩毒罪行被追诉而销声匿迹。

　　随后吉拉尔迪被指控犯有洗钱、银行欺诈、挪用资金和共谋等18项罪名，后被联邦地区法院判处120个月监禁和850美元的特别税（special assessment）。吉拉尔迪不服，上诉到联邦上诉法院。一审和上诉审中核心问题是吉拉尔迪是否知道这是贩卖毒品的钱。

　　检方提交的证据证实，吉拉尔迪没有同阿基尔见面就接受他作为客户，并且其在阿基尔的账户签名卡签字也是开户后补签的。按照美国的银行监管规则，如果一个潜在的客户是从一个熟悉的、有声望的来源获得很强的推荐，那么关系经理就可以在不知道并且不见面的情况下接受该客户。吉拉尔迪深知这一规则，于是他在公司内部分发的一份备忘录中提到阿基尔是由花旗银行20多年的“一级客户”阿尔贝托·贝尼特（Alberto Benet）推荐的。阿尔贝托o贝尼特是一位富裕的墨西哥商人，担任一家墨西哥金融服务公司的总主管。吉拉尔迪在前雇主花旗银行工作期间曾处理过贝尼特的账户，因此同他熟识。为了开拓业务，吉拉尔迪将信孚银行的宣传材料和自己的名片给了贝尼特。贝尼特后来在法庭上作证时否认自己将阿基尔推荐给吉拉尔迪，实际上贝尼特并不是花旗银行的“一级客户”（作为花旗银行的一级客户至少应在该行存入1000万美元，而贝尼特在花旗银行只有300万美元的存款）。另外的证据证实，可能是贝尼特手下雇员在从贝尼特那里获得吉拉尔迪提供的材料后将阿基尔推荐给了吉拉尔迪。

▲安东尼奥·吉拉尔迪在纽约信孚银行任“关系经理”，后被指控犯有洗钱、银行欺诈、挪用资金和共谋等18项罪名。1996年，美国联邦第五巡回区上诉法院作出判决，认定对吉拉尔迪的指控成立，维持地区法院的判决。图为美国联邦第五巡回区上诉法院
 

　　检方提交法庭的证据表明，阿基尔没有合法的财产来源，其在墨西哥只是一个加油站经理，在1989年之前没有银行记录显示他有财产。法庭认为，如果吉拉尔迪对阿基尔的背景进行核查的话，完全可以发现这一点。更有甚者，吉拉尔迪和两家银行的众多其他职员在两年时间内与阿基尔见面时，没有一个人怀疑他的合法性问题。

　　1996年，美国联邦第五巡回区上诉法院作出判决，认定对吉拉尔迪的指控成立，维持地区法院的判决。

　　向财政部提交《货币交易报告》始于1970年《银行保密法案》的要求，1990年，财政部还设立了金融犯罪执行网（Financial Crimes Enforcement Network）专门用于归集并储存报告。按照反洗钱法规的要求，银行在填写并提交货币交易报告的同时，必须保留交易记录5年。此外，还要保留客户的其他信息至少 5 年。这些信息包括：税务认证号码、印鉴片、外汇支票的复印件、大额可转让存单等。这样，执行机构就可以通过记录调查犯罪分子。

　　当然，要求银行等金融机构填写并提交货币交易报告、保留交易记录，不仅徒增了银行的成本，而且还因暴露银行的交易信息而影响银行业务的开展。因此，许多银行采取各种办法规避履行报告义务。对此，监管当局实施了严格的处罚。比如，波士顿银行（Bank of Boston）未能报告1100多起总值超过16亿美元的货币交易而被罚款50万美元；新英格兰银行（Bank of New England）被指控其出纳与客户勾结对交易结构进行设计以规避提交货币交易报告。在1980年代后期，有40多家金融机构因违反货币交易报告规定而被罚款。1992年，美国财政部因马里兰第一国民银行（First National Bank of Maryland）未能提交货币交易报告而对罚款100万美元。

　　如果说，20世纪八九十年代的罚款以万元计的话，那么到21世纪的罚款则以亿元计了。2012年8月6日，美国纽约州金融服务局在一份声明中指出，渣打银行从2001年到2010年间与伊朗进行了总值超过2500亿美元的约6万笔交易，触犯了美国反洗钱法，可能丧失在纽约州的经营牌照。按照纽约州金融服务局的说法，银行间资金往来的交易记录会显示特定代码，用以确认交易主体是否为美方制裁名单上的国家、个人或者实体。渣打银行先是删去(代码)信息，然后以 “未命名”等短语代替，以躲避交易面临制裁的风险。随后，渣打银行开始和纽约州金融服务局接触希望得到和解，纽约州金融服务局最终同意渣打银行以支付3.4亿美元民事罚款了结此案。

　　如果说银行提交《货币交易报告》没有什么选择余地的话，那么银行在提交《可疑活动报告》主观判断的色彩更浓些。也就是说，当银行根据自己的判断怀疑从事金融交易的机构或个人有违反联邦刑事法律的行为或可能发生25000美元以上数额的洗钱活动时，才需向财政部提交《可疑活动报告》。报告必须在怀疑产生之后的30天内提交，但允许在某些情况下可以再延迟30天。如果银行违反规定不履行提交义务，将面临罚款或犯罪指控。

　　但是如果银行对某类金融活动未产生怀疑，则银行不必提交《可疑活动报告》，只需提交《货币交易报告》即可。法律规定银行等金融机构提交《可疑活动报告》的目的是考虑到《货币交易报告》中的信息海量，执法机构的金融知识和人手有限，从海量的交易数据中发现可疑线索就如同大海捞针。而由直接处理金融交易业务的银行业务人员甄别可疑活动则方便且有效得多。当然，这种由银行自行判断的机制，也给银行规避义务留下了空间。难怪有的美国专家感叹：现在大家都不再问哪几家银行洗钱，而是应该问问哪几家银行没有洗钱。看来仅靠“自觉”是不够的，但是立法和执法机关也没有更好的办法，只得加大处罚力度。

　　例如，成立于19世纪的里格斯银行(Riggs Bank N.A)以与各国驻美使馆特殊关系而闻名，在华盛顿的160多家外国大使馆中，有95％是里格斯的客户。数据显示，来自外交圈的生意，占里格斯银行42亿存款的23％。美国参议院在2004年7月14日提交的一份长达114页的报告详细揭露了里格斯银行协助智利前总统皮诺切特洗钱，卷入赤道几内亚独裁者腐败资金的事件。而就在当年的5月，里格斯银行已经因涉及与沙特大使馆的可疑交易，而被处以2500万美元的民事罚款。参议院报告还认为，里格斯银行没有尽到反洗钱的法定义务，对相关证据“视而不见”，允许无数的可疑交易发生而不通知执法机构。面对行政、立法机关的反洗钱压力，里格斯银行感到其经营难以为继，不得不自寻买家。2004年7月16日，匹兹堡的金融巨头PNC金融服务集团公司，同意以总额7.79亿美元的换股和现金交易形式，购买里格斯银行的母公司--里格斯国民集团。从此，里格斯--这个百年老店的招牌从各营业场所消失。

反洗钱法特点

　　归纳美国反洗钱法的特点，用若干个“越来越”来概括可能更形象和贴切。

　　美国的反洗钱法律缘于打击贩毒的需要，因此早期的反洗钱法案规定的上游犯罪清单只限于贩毒。此后，随着反洗钱活动的深入，执法机构陆续发现其他一些犯罪分子也在利用洗钱的方式来实现犯罪目的，在这种背景下，立法机关不断完善反洗钱法律，因而就出现了洗钱法案所涵盖的引发洗钱行为的非法活动，也就是洗钱的上游犯罪清单越来越长的现象。目前这份清单中包括了贩毒、绑架、暗杀、机场暴力、恐怖活动、大规模杀伤性武器的使用，以及违反证券法的行为、邮件及电讯欺诈，还有腐败（包括海外腐败）、逃税，甚至包括违反《饮用水安全法案》（Safe Drinking Water Act）等行为。估计洗钱上游犯罪清单将会越拉越长。

　　按照传统的概念，钱就是货币。洗钱就是将非法交易所得的黑钱“漂白”。但是由于反洗钱打击力度的加大，犯罪分子公开将犯罪所得洗钱被查获的概率越来越高，于是犯罪分子为逃避打击寻找的洗钱途径不断扩展，从开始的现钞到旅行支票、个人支票、银行支票或汇票，再到投资证券、大额存单等可转让货币工具，以及珠宝、古玩、贵重艺术品、房地产、企业投资等等。

　　美国第一部反洗钱法律《银行保密法案》将承担反洗钱义务的机构限定在银行，随着一些犯罪分子开始绕开银行通过其他渠道进行洗钱活动，《洗钱检控改善法案》扩大了 “金融机构”的定义，将汽车、飞机、轮船的经销商以及从事房地产、邮政服务的人员也列入承担反洗钱义务的范畴。之后反洗钱法案陆续将期货商人、珠宝商、赌场、旅游代理、典当行也列入金融机构的范畴。

 

▲2012年8月，纽约州金融服务局指控渣打银行同伊朗的交易触犯了美国反洗钱法，可能丧失在纽约州的经营牌照。后来，渣打银行以支付3.4亿美元民事罚款了结此案。图为主办此案的纽约州金融服务局督察长Benjamin Lawsky
 

　　当然，尽管承担反洗钱义务的机构越来越多，但是银行等金融机构还是反洗钱义务的最主要的机构。

　　反洗钱义务使银行徒增了很大成本，这些都需要银行自己买单。在20世纪七八十年代，银行要完成一项货币交易报告就需要花费一个柜员20分钟的工作量。到了21世纪，银行除了要完成两个报告之外，《爱国者法案》要求金融机构必须制定反洗钱政策，这些政策包括任命一名监控遵守法律情况的合规官、制定内部审计项目、提供需求方面的员工培训项目等等。

　　2012年7月，美国参议院发布了对汇丰银行设计160亿美元、约25000笔涉嫌在墨西哥、中东等国为恐怖分子和毒枭转移资金交易的调查报告。为了配合美国参议院的调查，汇丰银行宣布将当年汇丰美国分行反洗钱支出增加到2.44亿美元，这一开支是2009年预算的9倍。同时，汇丰银行最具价值的资产全球网络和跨地区的资金划拨渠道因无法满足美国反洗钱的监管要求，而不得不取消了大约326家银行之间的代理关系，并注销了约1.4万名客户的银行账户。此外，汇丰银行还请曾是美国财政部负责反恐和反洗钱的副部长斯图尔特·埃维（Stuart Evey）出任首席法律顾问。

　　一般意义上的管辖权是指某国行政执法监管或司法机关只对发生本国境内的行为享有管辖权，对于发生在主权之外的事项则无管辖权。而“长臂管辖”则突破了主权的限制，对发生在国境之外的行为直接行使管辖权，它体现的是一种治外法权。

　　起初，美国的反洗钱执法、司法行动只针对发生在美国境内的洗钱行为，到20世纪90年代，美国开始将反洗钱执法手臂伸向境外。1994年，美国实施了卡萨布兰卡行动（Operation Casablanca），行动中通过设计圈套打击两个拉丁美洲贩毒集团。在这一行动中，有7家大的墨西哥银行和委瑞内拉银行以及150多人被美国官方指控。

　　“9·11事件”之后，美国又从立法层面肯定了长臂管辖权。2001年通过的《爱国者法案》第317条就以“对国外洗钱的长臂司法管辖”为题，规定如果某一外国人或者某一根据外国法律设立的金融机构参与了洗钱活动，只要对其依照《美国联邦民事诉讼规则》或者所在地的外国法律送达了诉讼文书，并且具备下列条件之一，美国法院即可对其行使长臂司法管辖权。上述条件是：

　　（1）洗钱犯罪所涉及的某一金融交易全部或者部分发生在美国境内；

　　（2）有关的外国人或外国金融机构对美国法院已决定追缴和没收的财产以挪用为目的加以转换；

　　（3）有关的外国金融机构在位于美国境内的金融机构中设有银行账户。

　　《爱国者法案》不仅规定了长臂司法管辖权，还规定了长臂行政管辖权。法案第319条关于调取外国银行在美国开立的代理行账户资料的规定，授权美国财政部长或司法部长可以签发传唤通知，要求在美国设有代理行账户的外国银行向其提供与该代理行账户有关的记录，包括保存在美国以外的、向该外国银行存放资金的记录。当然，调取资料不是目的，长臂行政管辖权的目的是发现洗钱犯罪，追缴犯罪财产。为此，法案第319条规定：如果有关资金存放在某一境外的外国银行账户中并且该外国银行在美国境内的金融机构中设有银行账户，该资金可以被视为存放在后一个账户当中，因而，美国主管机关可以直接针对该账户采取冻结、扣押和没收措施。在此种情况下，美国政府不必证明外国银行在美国境内账户中的资金与作为没收对象的、存放在外国银行中的资金具有直接关联。

　　由于长臂管辖权管到美国境外的行为，自然不像管境内那样方便，那么怎样能够保证长臂管辖权的效力呢？《爱国者法案》对那些不理会长臂管辖权的当事人规定了严厉的制裁措施：如果有关的外国银行不遵守美国财政部长或司法部长发出的关于提交银行记录的要求，或者没有在美国法院针对该要求提出异议，美国主管机关可以通知其境内的所有金融机构立即（在10日内）中断与该外国银行的任何代理关系；对于不执行上述中断代理关系通知的境内金融机构，将不问缘由处以每日最高可达1万美元的民事罚款，直至代理关系被彻底中断之时为止。也就是说，境外当事人必须接受美国的长臂管辖权，除非你永远不与美国打交道。

　　与传统的立法机构只管立法不同，美国国会并不是立完法就万事大吉，它经常要对法案的执行情况进行评估，召开听证会进行质询。特别是国会参议院经常某些个案发布专项调查报告，如上文提到的对美国本地银行里格斯银行涉嫌洗钱的调查报告，对英资汇丰银行、渣打银行涉嫌洗钱的调查报告，而正是由于参议院的调查报告的压力，这些银行才认罪并交纳罚金。

反洗钱与银行隐私保护谁更优先

　　银行为客户保守交易信息秘密是取得客户信任、使银行生存的基石。为此，美国颁布一系列法案保护银行客户的隐私。比如1978年《财务隐私权法案》(Right to Financial Privacy Act)就限制联邦政府机关获得个人财务记录的权力。如果政府希望获得有关客户账户的信息，银行必须通知客户。在亨特诉美国证券交易委员会（Hunt v. SEC）一案中，证券交易委员会因调查得克萨斯州达拉斯市亨特家族成员企图操纵白银市场的案件时，被指称以不正当手段获得亨特家族成员的银行记录。法院认为：《财务隐私权法案》的基本核心就是当政府请求获取金融机构客户的财务记录时，客户有权获得通知并有机会对政府的请求提出质疑。但是证券交易委员会并没有这样做，因此法院判其违反了《财务隐私权法案》。

　　但是，如果银行交易涉及到反洗钱问题，结果则大都一样。在洛佩斯诉佛罗里达第一联合国民银行（Lopez v. First Union National Bank of Florida）一案中，联邦第十一巡回区上诉法院指出：银行长期以来一直被鼓励向合适的政府部门举报可疑的交易。因此，为了确保银行遵守这样的规定，立法者在《阿农齐奥-怀利反洗钱法案》中加入了安全港条款，目的是当银行举报可疑交易时能够获得保护。

　　可见，当保护隐私撞上反洗钱时，隐私保护须让位于反洗钱的需要。
 

　　2. Jonathan R. Macey，Geoffrey P. Miller，Richard Scott Carnell：Banking Law And Regulation(Third Edition)，中信出版社2003年7月影印版。