商业银行法修订的实质性进展如何？

我国现行《商业银行法》自1995年出台以来，虽于2003年应我国银行业监管改革等原因进行过调整，但整体上并没有显著变动。过去十年中，我国银行业发展日新月异，商业银行主体层次丰富，整体体量增大、结构远较过去复杂；同时，各种新兴金融业态不断涌现，商业银行业务从单一存贷款业务向混合经营业务发展、从柜台业务向与互联网业务结合等方向发展；此外，商业银行监管和管理的理念和方式也在更新和升级。在这样的背景下，为使《商业银行法》能贴合银行业的现实需求并为银行业的未来发展提供指导，启动新一轮的修订工作已势在必行。

2013年，第十二届全国人大常委会将《商业银行法》的修改列入立法规划中的第二类项目，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议”。2014年9月，银监会向银行业金融机构就《商业银行法》的修改普遍征求意见，就相关内容收集了部分银行业金融机构的反馈意见。2015年4月，银监会成立了由法规部牵头《商业银行法》修订小组，就《商业银行法》可修改的地方进行调研和全面的论证。经过广泛征求修改意见、收录修改意见、进行必要地监管条例比对等工作，修订工作取得了一些初步成果。8月29日，全国人大常委会表决通过关于修改《中华人民共和国商业银行法》的决定(草案)，正式取消了实施了20年、但近年银行业取消呼声较高的存贷比指标，并将其调整为监管指标。这是此轮《商业银行法》修订工作的首个公开的实质性进展。

在中国银行业发生深刻变革的背景下，《商业银行法》的修订除了需要根据外部环境进行与时俱进的吸收和调整外，还需要对银行业的未来方向进行引导。从我国的立法风格来看，预计此次《商业银行法》的修订仍会以梳理、吸收比较成熟的低位阶制度或思想成果为主，然后在关键点上根据改革需要适度加强、争取突破。总体来看，此轮《商业银行法》修订大概有以下几个方面的主要工作。

近年来，虽然《商业银行法》变动甚微，但是监管规则发展却是与时俱进，对商业银行风险管理、组织机构、业务活动、人事管理和金融消费者保护等方面的问题制定了大量规范。《商业银行法》修订的基础工作之一就是对近年来监管实践证明行之有效的内部控制、公司治理、资本管理、风险管理等重要审慎性规则进行清理，将依照《立法法》应当且适合上升为法律的规则吸收到修订后的《商业银行法》中，这也是使修订后的《商业银行法》贴合我国商业银行发展实际、与现有规则衔接的重要保障。

“分业经营”是现行《商业银行法》下的基本规则，随着时代变迁，这一规则也逐渐在松动。原1995年《商业银行法》第四十三条规定，商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。这一条的制定背景是当时商业银行业务单一，同时风险管理、监管制度等并不健全。2003年时《商业银行法》修订时，顺应当时有条件的商业银行的发展战略，给第四十三条添加了“但国家另有规定的除外”的规定，为监管部门制定配套政策、银行业试水综合化经营开了个口子。具体在实践中，在过去一段时间中，商业银行已经在积极探索各种形式的综合化经营，并取得了较大的进展。不管是从战略发展角度考虑，还是应对竞争的需要，商业银行都在不断探索综合经营的路径。对这些尝试，监管部门基本上都予以了正面地支持和引导，并且在政策上做了相应的松动，在《商业银行法》层面，也应对一些基本原则做出修订，以适应这一趋势。

《商业银行法》修订的一项重大任务就是要为商业银行业务创新创造适度空间。2003年《商业银行法》中关于商业银行业务范围虽是寥寥数语，但是其实已勾勒出宏大的金融市场和丰富的金融产品。但近十几年来商业银行相关业务创新发展速度并不快，一方面主要因为早期利差业务利润稳定、资本压力也并不大，另一方面也主要是因为相关法律制度并不明朗、金融市场也并不活跃。眼下，如前所述的诸多内外因素之下，商业银行对创新业务跃跃欲试。对于制度规则的提供，银监会规章虽已有一些尝试成果，有望被吸收进入《商业银行法》；仍有一些尚未有成型规则和实践的问题，需要《商业银行法》为其确定基本的原则。

一是要对完善对已有法定商业银行业务范围下产品创新规则。对此，2015年《中国银监会中资商业银行行政许可事项实施办法（修订）》、《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法（修订）》分布对中资商业银行、农村中小金融机构开办外汇业务和增加外汇业务品种，募集发行债务、资本补充工具，开办信用卡业务，开办离岸银行业务等的管辖、程序、条件等做了基本规定。其中细节性的规定不一定会上升到《商业银行法》的层面，但其立法思路，尤其是对“申请开办其他业务”的开放性规则，即为商业银行的业务创新预留了接口，其中的框架性规定也为监管裁量提供了依据，未来有望一定程度上降低监管部门因批准新业务“无法可依”而怠于审批新业务的困境，是值得《商业银行法》参考的立法模式。

二是要为可能的商业银行新业务划出合法范围。在近年“互联网+”等创新大潮中，商业银行因为政策规则不明朗等原因，始终处于慢半拍的节奏。在金融与互联网不断交叉结合大背景下，互联网金融的蓬勃发展已对商业银行核心业务领域造成了一定冲击。对此，商业银行和监管部门正在探索直销银行、智慧银行、网络银行等新形态，力图搭上互联网的快车，盘活商业银行支付多元、资金安全、客户资源雄厚、售后服务便利等方面的优势。这些新形态银行通过互联网业务方式，将极大地改变过去公众参与商业银行业务的方式、角色和法律关系，如《商业银行法》当初为保护存款人而衍生出的“面签”制度此时却成为了网络银行远程开始的制度障碍。这些变化活动应被视作金融+互联网后的“量变”还是“质变”，应在何种范围和程度下展开，或都需要《商业银行法》给予一个前瞻性的答复。

▲ 在过去一段时间中，商业银行已经在积极探索各种形式的综合化经营，并取得了较大的进展。不管是从战略发展角度考虑，还是应对竞争的需要，商业银行都在不断探索综合经营的路径。对这些尝试，监管部门基本上都予以了正面地支持和引导，并且在政策上做了相应的松动，在《商业银行法》层面，也应对一些基本原则做出修订，以适应这一趋势

《商业银行法》虽对商业银行退出机制有所规定，但规则体系比较笼统、授权不够充分、与实际配套制度的衔接效果也并不理想。2008年全球金融危机后，建立对问题商业银行（特别是有系统重要性的商业银行）的有效处置机制成为了国际社会的金融改革焦点，我国参与了多项国际标准的制定并承诺吸收国际标准并完善我国商业银行退出机制、开展相关国际合作。同时，我国利率市场化也发展到了关键阶段，除了对存款利率上限进行管制，存款利率下限和贷款利率管制已全面放开，商业银行竞争将会进一步加剧，需要为此做好商业银行退出机制方面的准备。2015年，《存款保险条例》出台，为商业银行退出机制的完善创造了条件。

在此背景下，《商业银行法》的修订必然涉及对已有商业银行退市机制的完善，具体调整可能在三个方面：一是吸收存款保险相关制度，与《存款保险条例》进行衔接；二是加强行政主导，增强和丰富主管部门在商业银行退出的接管、重组、关闭活动中的权力、措施，会涉及对股东、高管、债权人和交易对手等群体；三是补充一些带有预防、矫正性质的针对性安排，如针对系统重要性银行的恢复和处置计划等。

2003年《商业银行法》在延续1995年《商业银行法》体例的基础上专章规定了商业银行存款人的保护问题。在当时，存款人是商业银行最主要的客户；如今，随着商业银行业务的变化，商业银行客户会越来越多地由存款人变为属于“金融消费者”类别的理财客户，甚至于商业银行的交易对手要不要放到客户群体里来考虑等等，都成为商业银行新法律关系下需要考虑的问题。

但毋庸置疑的是，《商业银行法》必须一改对存款人的“以一概全”的侧重，将银行与客户的法律关系全面纳入考虑范围。然而，从我国监管部门在此方面的立法成果和《商业银行法》已有的篇章布局而言，最后对此领域的规则加强很有可能会落到对商业银行的业务规范（如信息披露等）或罚则上去，而非对商业银行客户的基本民商事权利予以直接界定。这意味着，在客户权益保护领域，商业银行未来可能会面临行政处罚和民事责任双“罚”则。