12家联邦储备银行礼赞

　　▲查尔斯·普罗索（Charles I Plosser） 费城联邦储备银行行长兼首席执行官
 

　　在过去8年多的时间里，我有幸与众多杰出的同事一起应对美国经济发展史上的一段非常时期。

　　我于2006年加入费城联邦储备银行。此前的30多年里，我一直笔耕于学术界，研究和教学的重点是宏观经济学、货币理论和金融。担任费城联邦储备银行行长使我有机会将三种角色结合起来：其一，领导一个非凡的机构；其二，制定货币政策；其三，通过发表演讲，继续发挥教育者的终身角色，帮助人们理解经济、货币政策和联储的作用。

　　履行上述职责既令人激动，也充满挑战。回首过往，我当时只有一年时间在新岗位上安顿下来，全球金融危机即爆发了，其后是衰退，再之后其后的5年多时间内，经济缓慢、但稳步回到正常轨道。

　　今天我不想谈论经济现状，而是评价一下美国分权式中央银行体系，该体系由12家独立注册的联邦储备银行和位于华盛顿的理事会组成。

历史渊源

　　人们经常提出如下问题：“为什么有12家联邦储备银行？”、“我们真的需要这么多储备银行吗？”、“为什么12家银行的行长参与货币政策的制定？”、“如果'不和谐'的声音少一些，政策是否会更加有效？”虽然我理解这些观点，但我认为这些观点没有理解驱动联储治理结构的根本要素。

　　美国人一直对集权持怀疑态度。美国独特的中央银行模式就是试图平衡集中与分散的关系、平衡公共部门与私人部门之间的关系、平衡华盛顿、华尔街和公众之间的关系。为了保持问责，并减少中央银行被私人部门或政治利益集团控制的风险，这种平衡至关重要。

　　回顾历史有助于理解形成这种体系的原因。在费城联邦储备银行所在地几个街区之外，就是美国早期两个中央银行的遗址。在建国初期，费城是美国重要的政治和金融中心。

　　第一家机构是美国首任财政部长亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）的创意。他的努力推动了第一合众国银行（First Bank of the United States）的诞生，1791年国会授予这家银行20年的经营权。

　　虽然第一银行的经营权没有被延期，但1812年战争之后的通货膨胀和经济动荡促使国会决定成立第二合众国银行（Second Bank of the United States）。第二合众国银行也被授予20年经营权，从1816年到1836年。第二银行的经营权也没有延期，因为国会无法推翻反对设立中央银行的杰克逊（Andrew Jackson）总统的否决。美国公众对中央集权的不信任是导致上述两个中央银行折戟沉沙的重要因素。这两个中央银行都陷入政治争论，未能赢得公众的信任，无法满足幅员辽阔的多元化国家中面包师和银行家、农民和金融家、制造商和商人的不同诉求。

　　又过了近80年后国会才再度试图设立一个中央银行。1907年的严重银行恐慌后，为找出一种可行的中央银行模式，国会进行了几年研究，最终于通过了《1913年联邦储备法》（Federal Reserve Act of 1913）。这是一个独特的政治妥协的产物。该法在设立的中央银行体系由遍布全国的半独立的联邦储备银行和负责监督这些储备银行的位于华盛顿的公共机构--联储理事会--构成。许多联邦政府人士和华尔街金融家本来倾向于建立一个更加集权的中央银行，由银行家或政治家主导，但国会通过的法律是设立一个分权式机构，有8～12家储备银行分享权力。过去100年中，集权与分权间的张力一直此消彼长，甚至今天仍在继续。

　　最终国会和储备银行组织委员会（Reserve Bank Organizing Committee）决定设立12个储备区。储备区的大小取决于区内银行的数量和在全美国经济中相对重要性。由于创建者们希望在开始时12个储备区具有大体相同的资本金，而由于东部地区资本比较集中，西部地区资本金比较分散，所以与西部地区相比，东部地区的联邦储备区在地理范围上比较小。

　　此后国会一直就联储的治理结构进行探讨和变革，包括1927年给予12家储备银行永久性、而不是20年的特许状。大萧条爆发之后，《1933年银行法》和《1935年银行法》的通过使联储的治理结构发生了巨大改变。尤其是《1935年银行法》改变了联储理事会的名称并赋予其更大权力。该法规定，理事会由7名理事组成，理事由总统任命，参议院批准。为使理事们绝缘于短期政治压力，并鼓励他们以长期视野考虑经济和金融体系，其任期可以长达14年。

　　当然，12家储备银行仍然是独立特许的机构，每一家银行有自己的董事会，董事会9名成员，来自本地区居民，分别代表银行业、工商业和社区利益。其中3位董事代表银行业，其余6位董事，按照法律规定，应不是银行家，而应来自不同背景，具备不同视野。这些都是不仅承担监督储备银行经营的传统职责，也提供关于全国及本地区经济和金融状况的有价值观点。最近通过《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》修改了董事的职责：只有6位非银行家董事可以投票选举储备银行行长，然后报联储理事会批准。

操作优势

　　联储刚成立之初，美国和大多数发达国家都实行金本位制度。联储的主要目标是提供一种“弹性货币”，使商业银行能够满足企业和消费者的需求。在联储成立之前，流通中的现金主要是私人银行发行的银行券。爆发恐慌时，这种银行券可能会变得稀少。联邦储备银行被授权发行联邦储备券，这是法偿货币。在有抵押品的情况下，通过向商业银行短期贷款，联邦储备券可以满足社会对现金需求。这种制度安排下，在当时联储体系的主要责任中，位于华盛顿的联储理事会发挥的作用并不大。

　　联邦储备银行目前仍然是联储体系的操作机构。向全社会提供货币、作为银行的银行和履行中央银行一般职能的，是12家储备银行，而不是理事会。联邦储备银行也为美国财政部提供服务。在联储体系中持有资产和负债的是储备银行。这些资产的收益支持12家储备银行和理事会的运营，使得联储体系可以独立于国会的拨款程序。实际上，联储体系要将所有超出运营成本的收益上缴财政部。

　　因此，从一开始，储备银行就在其辖区的经济中发挥着不可或缺的作用。除了向商业银行提供纸币和硬币的服务，储备银行还提供其他基础支付服务，如资金划转和支票清算。实际上，在美国支付体系的发展中，许多电子支付的创新都是联储银行实现的，包括推动通过《2003年21世纪支票清算法》，该法加快了从纸质支票向电子支票影像和电子支付的转变。在最高峰时，联储有多达 45个支票处理中心，但现在只有一个纸质支票处理中心和一个电子支付处理中心。

　　虽然从法律规定上讲，监管商业银行和银行控股公司的职责由理事会、而不是储备银行负责，但理事会授权12家储备银行的员工具体实施对其辖内银行的有效监管。

　　储备银行也是美国财政部的代理银行。储备银行与财政部密切合作，开发支付程序，如财政部债券的发行与兑付、社会保障收款人的资金支付等。

　　储备银行也支持社区发展活动，包括研究和组织活动，以寻找可以促进在中低收入社区实现联储经济增长目标的有效且有力的解决方案。

制定货币政策

　　多数人都知道联储负责制定和实施货币政策。储备银行在这方面也发挥重要作用。在早期政策实施过程中，储备银行就了解在公开市场上买卖资产会对货币供给产生影响。储备银行发现，如果彼此之间不协调行动，则可能导致预期之外的后果。因此，在1923年，几位储备银行行长，如纽约的本杰明·斯特朗（Benjamin Strong）和费城的乔治·诺里斯（George Norris）组织了一个委员会协调公开市场操作。这最终促使国会正式设立了联邦公开市场委员会（FOMC），作为联储内部负责货币政策的机构。

　　自《1935年银行法》实施以来，公开市场委员会的组成人员包括位于华盛顿的7名理事、纽约联邦储备银行行长和其他4名联邦银行的行长。除纽约储备银行行长外，其他行长一年轮换一次担任公开市场委员会委员。轮换制度保证在货币政策制定过程中所有地区都有代表参加。这种人员组成使理事会具有多数票。

　　无论储备银行行长是否参加投票，他们都出席公开市场委员会会议、参加讨论，帮助委员会评估经济形势及政策选择。公开市场委员会每年定期举行8次会议讨论货币政策。会议讨论经济形势，在正常情况下会决定短期利率的变化路径，实行国会在《联邦储备法》中确定的货币政策目标。

　　在准备公开市场委员会的会议时，与会者首先简要分析地区和全国经济形势，为恰当的货币政策决定提供支持。在决策时，独立的行长及其研究部门有助于确保观点的多样性。这有助于防止货币政策陷入"群组思维"模式。

　　储备银行的独立经济学家研究团队也可以确保学术研究的多样性，而这种多样性是有益的。储备银行的研究团队发明了许多被联储体系采用了的经济概念，如通货膨胀目标制的价值或最新经济模型。储备银行在各地区设立一些重要中心，如费城储备银行的支付卡中心和实时数据研究中心。

　　除了研究，储备银行行长也从董事会和顾问委员会获得信息，并通过对话与本地和国际企业领袖进行沟通。所有这些都有助于全面和深入理解全国经济状况。

　　委员会决定货币政策的制度设计决定，多样化的观点应当，也经常存在。在本次金融危机和复苏过程中，我们面对着完全不熟悉的局面和许多挑战。因此，委员会会议上经常出现不同观点不足为奇。有些评论家认为，不同观点造成了不和谐，并会使沟通难以进行。对此我不敢苟同。我认为，公开对话和观点多样化会造就更好的决策，也是新观点逐步融入联储货币政策框架的主要途径。

　　我认为，思想的多样性可以说明思考过程的充分程度。我经常引用美国著名记者沃尔特·利普曼（Walter Lippmann）的话：“如果所有人想得都一样，表明无人深思熟虑。”我认为，美国公众了解联储内外对相同问题的争论是一件有益的事情。隐瞒争论无助于促进真正的透明性。通过公开不同观点，联储的分权式中央银行模式有助于增强公众的信心，并保持其独立性。

捍卫中央银行的独立性

　　为什么中央银行的独立性如此重要？让很多人感到迷惑不解的是，在民主社会我们将货币政策决定权交给由非选举产生，而且独立行事的决策机构负责。我认为这种观点没有理解中央银行独立性的真正含义。中央银行的独立性意味着中央银行在决定货币政策时不用担心直接的政治干预，而不应当理解为不对中央银行的决策进行问责。

　　需要注意的是，联储并非选定自己的目标，而是国会确定了联储应当遵循的货币政策目标。自1978年以来，国会一直要求公开市场委员会"保持货币和信贷总量的长期增长率适应美国经济的长期增长潜力，以实现增加产出和有效促进充分就业、价格稳定和长期利率适度的目标"。

　　货币政策目标当然是一个可以进行探讨的话题。我多次指出，上述目标过于宽泛，使联储可能承担超出其真实能力的责任。这会损害联储的信誉，并可能会诱导决策者在自己感觉方便时于各个目标之间摇摆，从而使其更易受政治压力干扰。因此，我赞成联储实行单一使命--价格稳定，以增强目标的清晰度，也更易于对联储进行问责。

　　▲自创立伊始，12家联邦储备银行即在其各自辖区的经济中发挥着不可或缺的作用。图为费城联邦储备银行大楼
 

　　尽管如此，在既定使命之下，中央银行的独立性意味着国会授权联储决策者自行决定如何最优完成这一使命。为什么国会如此要求联储？这其中有两个重要原因。

　　其一，货币政策影响经济的时间很长，且时滞长短不一，但选举产生的政治家，甚至是公众，在做出决策时通常需要考虑未来1个月内、1个季度或下次选举。今天采取的货币政策行动对经济的充分影响，一般至少要在几个季度之后，甚至几年之后。这就是为什么今天的货币政策必须聚焦于中期或长期，并要预测未来1～3年经济形势。确实，联储的使命本身要求货币政策要有长期视野。

　　此外，货币政策短期内可以实现的结果与长期影响之间可能存在冲突。例如在短期内，通过实施过度宽松的货币政策来刺激经济增长，可能有好处或甚至是理想的。但这会在长期内导致非常坏的经济后果，包括高通货膨胀、高利率，并最终会导致收紧政策以控制通货膨胀，这会损害经济。这些后果可能与国会确定的长期目标不一致。将决策权赋予一个独立的中央银行有助于关注长期政策目标，这是为了约束追求短期好处而牺牲未来利益的行为。

　　第二个重要原因是将政府中税收支出与货币发行的决策权这二者分割开来。这会减少财政当局利用货币发行来满足支出的诱惑，从而防止利用未来通货膨胀作为隐形税收来替代税收或开支所见。

　　历史上有很多例子，说明中央银行缺乏独立性或成为财政政策的附属时发生了什么情况。比如两次世界大战之间德国的恶性通货膨胀，或意大利加入欧元区之前的情况，或近年来拉丁美洲的金融危机和高通货膨胀情况。高通货膨胀、货币危机和经济不稳定的后果非常严重。这也是许多国家改变中央银行的治理结构，赋予起更大独立性的原因。

　　尽管有充分理由支持政治上独立，但一直有人建议货币政策应当受到更多政治干预。近年来，这类建议中最突出的就是推动国会通过一项"审计联储"的议案。自1978年以来，国会一直明确规定，货币政策决定豁免政府问责办公室（GAO）的此类"审计"，这样做有充分理由。此项议案并非指普通的会计或财务意义上的审计，因为联储的财务报表以及监管和支付服务方面的业务已经接受广泛的外部审计，包括政府问责办公室、理事会总稽核办公室（BGOIG）和公共会计师事务所。这类建议的目的是想削弱中央银行的独立性，通过采取政治行动来进行威胁。

　　例如，根据此项议案的条款，只要任何一位国会议员反对改变利率的决定，则政府问责办公室就可以调查这项货币政策决定。这种可能性会改变公开市场委员会内部讨论的机制，损害联储的信誉及其为了美国公众的长期利益所实施货币政策的能力。

　　在过去30年里，许多国家都提高了货币政策独立于短期政治影响的程度。在一个民主的社会，独立性必须伴随着问责机制。近年来，联储一直在增加其透明性：公开市场委员会在每次会议后都发布声明；每次会议3周后公布会议纪要；每年4次发布委员们对经济的预测；会后还有主席参加的新闻发布会。2012年，公开市场委员会发布了一项声明，明确其长期目标和战略，包括2%明确的通货膨胀目标。经济预测目前包括与会者有关政策路径变化的假设。此外，5年后发布所有公开市场委员会会议的详细记录。

　　我支持进一步增强问责制和透明性的建议，但我不支持更多政治干预货币政策决策的建议。后者包括审计联储的动议，也包括联邦储备银行行长的任命要经过政治程序的动议。

　　我不认为联储是完美或一贯正确的。众所周知，我经常发表不同意见。过去几年我也一直提出完善联储的可能措施。我一直主张联储有一个可以履行的、较窄的使命，并据此进行问责。我一直强调透明性的重要性，以及要有一种减少不确定性的系统政策方法，使政策具有更多预测性。这些有助于增强联储的信誉和公众的信任。但损害联储独立性或使其在短期内受到更多政治控制和影响的措施都是错误的。

　　我还认为，12家独立的储备银行在决策和政策实施中发挥重要作用，是联储体系的一个关键优势。储备银行是一种保障，而不是一种约束。权力过多集中于华盛顿或华尔街会使得联储体系更容易受到政治或私人利益的绑架。

结论

　　我认为，由12家储备银行和一个集中化理事会组成的联储体系经受住了时间的考验，部分是因为这种制衡机制可以保护、并服务于多元化的美国社会。美国人民长期以来都担心权力的集中。因此，国会创建了独特的美国式中央银行，目的是平衡权力的集中与分散、公共与私人部门的利益，以及华盛顿与华尔街和公众之间的关系。作为费城储备银行行长的经历使我愈加赞同美国分权式的独特中央银行模式。