如何在“政府职能”与“市场机制”之间寻找平衡

　　如何在 “政府职能”与“市场机制”之间寻找平衡点，是经济学家和政策制定者面临的共同挑战。维托·坦茨博士曾经长期在政府机构和“超政府”机构中任职，他谦卑地站在市场之外，温文地阐述着他对政府与市场关系的看法。
 

　　《政府与市场：变革中的政府职能》（Government versus Markets： The Changing Economic Role of the State）是一本译著。作者是维托·坦茨（VitoTanzi）博士，曾任国际货币基金组织财政部主任；推荐者是朱民博士，现任国际货币基金组织副总裁。他们都曾直接面对此次全球金融危机及其危机中的风险处置，他们都对危机后的政府与市场关系问题进行了视角独特的深入思考。

 

　　关于政府与市场关系的讨论，应当从市场失灵开始。从理论上讲，市场是资源配置的最佳方式，但在现实中，由于存在公共物品、自然垄断、外部效应、信息不完全等问题，使市场无法实现资源配置的帕累托最优。为此，弥补市场不足、提高资源配置效率成为最初的政府职能。后来人们发现，市场竞争在推动经济发展的同时，也造成了收入分配不公平和贫富差距扩大等问题，政府职能因此而扩大到了收入分配领域。再后来，经济波动和社会稳定受到了更多关注，为了降低经济波动对社会稳定的影响，政府职能又进一步扩大到社会保障领域。总之，广义的市场失灵包括三个部分：一是狭意的市场失灵，即公共物品、自然垄断、外部效应、信息不完全；二是收入分配不公平；三是经济社会不稳定。与此相对应，政府职能可以归纳为效率、公平与稳定。

　　公共物品。公共物品具有非排他性、非竞争性和外部性等，这些特征决定了人们在消费这类产品时，可能出现“搭便车”现象。同时，由于公共产品的个人消费数量是不确定的且很难计量，价格机制不能有效发挥作用，因而市场竞争无法达到公共物品供给的帕累托最优。

　　自然垄断。在市场竞争中由于存在着资源稀缺性、规模经济等，使一些企业可能成为行业的垄断者，他们可能通过限制产量、抬高价格，获得超额利润，造成市场效率损失。

　　外部效应。从理论上讲，市场之所以能够合理配置资源，是因为市场价格中包含了市场决策所需要的全部信息。但在现实生活中，一些经济主体的经济活动对社会和他人的影响可能是非市场化的，从而使其成本和收益无法充分反映在相应的价格变动中。外部效应会影响市场机制的运行效率。

　　收入分配不公平。在市场经济中，由于存在着“资本－效率效应”，即市场在提高资本配置效率的同时，也可能使财富向资本集中，从而造成收入分配不公平和贫富差距扩大等问题。

　　经济波动和社会不稳定。人们之所以关注经济波动，是因为宏观经济波动带来的不确定性会影响投资和消费，进而影响一国经济的长期增长。凯恩斯认为，经济波动的根源在于有效需求不足而引起的生产过剩。实际经济周期理论认为，经济波动来自实体经济的冲击，特别是技术冲击。经济波动是经济主体应对外生冲击所做出的理性反映，此时资源配置不具有帕累托改进的余地，政府干预往往适得其反。

政府失灵

　　市场失灵产生了对政府干预的需求，但政府干预同样存在着政府失灵的可能性，政府失灵与市场失灵一样都是社会福利的损失，由此产生了对政府职能的界定问题。关于政府职能的讨论，应当从政府失灵开始。政府失灵是指政府在对经济生活的干预中，由于自身行为的缺陷而使资源配置无法达到帕累托最优。政府失灵包括行政低效率、财政赤字、以权谋私、官僚主义、以及政府机构的自我扩张等。

　　低效率是政府失灵的主要表现。政府官员受终身雇佣关系保护及其工作绩效无法得到有效评估，因而缺少提高行政运行效率的动力。与此同时，政府和政府官员花费的是纳税人的钱，不会像花自己的钱那样精打细算，因而缺少降低行政运行成本的激励。

　　《政府与市场：变革中的政府职能》一书的作者维托·坦茨（Vito Tanzi）博士
 

　　财政状况恶化是政府失灵的集中表现。布坎南（James M. Buchanan）认为，就每一个政府官员来说，他们也是经济人。他们也希望通过扩大政府规模、增加政府权利、提高官员待遇等途径，实现个人利益最大化。近年来，随着政府职能的不断扩大，财政支出急剧增加、公众税收负担加重。20世纪初，在西方国家中，政府支出占国民收入的比重微乎其微。从20世纪60年代起，政府支出占国内生产总值的比重以前所未有的速度增长，到20世纪末，一些国家已不堪负重，欧洲主权债务危机就是证明。在缺乏公众监督的情况下，政府干预的成本可能超过市场失灵所带来的损失。

　　抑制私人部门发展是政府失灵的突出表现。在一些国家，数量日益增加的公共机构和规模日益庞大的公共支出挤出了私人部门的投资和消费，高税率更是直接损害了居民和企业的激励机制。同时，社会公众会对政府提供的公共服务和就业岗位产生依赖，助长了“搭便车”行为。本书作者指出，如果一项服务是“免费”的，那些原本不需要这项服务的人也有可能产生需求，即利用社会福利制度来谋取私利。

　　那么，政府扩大支出的激励又是什么呢？在一些西方国家，不断扩张的政府支出已经培育出了一个强大的政府支持者群体，成为政府赢得选民和选票的极好机会。正如本文作者所说，一些公共计划并没有能够为那些“真正值得救助的穷人”提供帮助，它的直接受益者是政府本身，即为他们赢得了选票。

　　总之，不是所有的市场缺陷都需要政府干预，政府干预的弊端或许更大，成本或许更高。因为政府干预不仅可能造成政府失灵，还有可能造成市场失灵，即政府与市场同时失灵。当政府支出过度扩张时，还有可能造成政府债务危机。

政府职能的变革

　　传统经济学理论认为，由于自然垄断、公共物品、外部效应和信息不对称等造成了市场失灵，这些市场失灵的地方就是政府职能之所在。现代经济理论认为，由于市场无法解决的收入分配不公平问题和由经济周期性波动而带来的社会稳定问题， 从而将政府职能进一步扩大到收入分配、社会稳定和社会保障领域。

　　自18世纪以来，政府与市场的关系问题，一直是经济学家讨论的焦点，其中关于政府职能的基本看法可以概括为五个方面：

　　第一，政府是“守夜人”。亚当·斯密认为，最好的政府是最小的政府，政府职能仅应界定为保护国防安全、建立司法行政、维持竞争秩序。

　　第二，政府是裁判员。弗里德曼认为，自由竞争的市场经济能够有效配置资源，自动调节供求关系以实现帕累托最优。政府的必要性和重要性在于它是竞争规则的制定者和市场竞争的裁判者。

　　第三，政府是经济管理者。在价格刚性假设下，凯恩斯导出了经济长期衰退的可能性，进而提出政府需要管理宏观经济，通过扩大公共支出来弥补私人部门的总需求不足。

　　第四，政府是市场干预者。萨缪尔森等经济学家认为，即使在成熟的市场经济中，也存在微观经济无效率、宏观经济不稳定，以及社会收入分配不公平等现象，为此，政府应当通过相应的政策调整克服市场失灵，提高社会福利水平。

　　第五，政府是产权保护者。科斯认为，如果市场交易成本为零，不管权利初始安排如何，市场机制会自动使资源配置达到帕累托最优。如果交易成本大于零，只要产权界定明确，市场交易总是能将资源配置到最有效率的地方。因此，政府的主要职责是界定产权关系，明晰产权。诺斯认为，一国经济长期增长的关键在于制度因素，其中最重要的是产权制度，政府的主要职责就是保护产权。

　　《政府与市场：变革中的政府职能》一书的推荐者、国际货币基金组织副总裁朱民博士
 

　　2008年全球金融危机之后，学术界更加关注以下问题：一是政府干预经济的假设能够成立吗？二是如果没有政府提供的各种社会保障，人们将如何生活？三是如果政府放弃对一些部门的垄断，市场能够及时替代吗？

　　关于第一个问题：政府干预经济的假设能够成立吗？市场失灵是建立在一种理论假设之上，即社会公众是短视的，缺乏深谋远虑；政府是无所不能的。我们总是假定：政府是选民的最好代理人，他们具有所罗门的智慧、谷歌的广博知识、圣人的忠实诚信、韦伯的干练作风。但是，本书作者却用三个例子证明这一假设是不能成立的。一个例子与“大萧条”有关。1929～1933年，美国经济衰退、大量工人失业，美联储不仅未能及时向市场注入流动性，反而收紧银根，致使一些基本面尚属健康的商业银行破产倒闭，银行系统的瘫痪使美国经济陷入混乱，形成长达10年的经济大萧条。另一个例子与“格林斯潘之谜”有关。为了抑制房地产市场泡沫，从2004年6月至2006年6月，美联储连续上调联邦基金利率从1%升至5.25%，希望以此推高长期利率，扩大长期利率与按揭贷款利率之间的利差。但结果是事与愿违，当时美国10年期国债收益率不升反降，由4.8%降至3.8%，进一步加剧了房地产市场泡沫，最后酿成美国次贷危机和全球金融危机。最后一个案例与一份报告有关。2010年8月，美国社会保障理事会（Social Security Administration）发布报告（2010 Social Security Trustees Report）称，到2015年美国各项公共支出将永久性的超出税收收入，到2037年自美国社会保障体系建立以来积累的各项信托和基金将耗费殆尽。

　　关于第二个问题：如果没有政府提供的各种社会保障，人们将如何生活？其实，在相当长的历史过程中，政府从来没有像今天这样，一方面向公民征收高额税收，另一方面向社会提供大量公共支出。政府也从来没有像今天这样向人们提供了如此完善的社会保障制度。那时，是私人部门提供了相应的社会保障安排，比如，在传统的大家庭式的生活方式中，家庭成员之间的联系十分紧密，他们将一部分家庭收入储蓄起来形成自己的“养老基金”和“医疗保险”。又比如，社会组织和社区机构也会提供各种帮助，人们可以加入各种合作组织（比如互助会和信用社），可以从私人部门购买服务（比如私立学校和私立医院）。也就是说，在政府推出较为完善的公共计划之前，社会已经自发地建立了较为完善的私人计划，市场已经为个人和家庭提供相应的生活保障制度和社会救助机制。本书作者强调，20世纪中期以来，正是由于政府提供了大量“免费”服务，降低了人们使用市场机制和私人服务的意愿。在大规模的公共计划推出之后，私人组织渐渐失去了活动的空间。

　　实际上，政府干预可能形成垄断，阻碍市场和私人部门的发展。并且，出于政治利益或经济利益的考虑，政府往往倾向于取代市场，而不是真正解决市场失灵问题。如果让私人部门提供养老保障、医疗保险、义务教育和职工培训等服务，可能会效率更高、成本更低，并有助于解决目前一些国家面临的高税负、高支出以及政府债务负担等问题。

　　关于第三个问题：如果政府放弃了对一些部门的垄断，市场的替代服务会迅速出现吗？实践的回应是肯定的。从20世纪80年代起，一些国家相继放弃了对航空、能源、电讯和教育等领域的政府垄断之后，私人部门很快提供了相应的替代服务，人们可以从国内市场购买自己所需要的商品和服务。同时，国际市场也提供相应的替代服务，人们也可以从国外购买自己所需要的商品和服务。比如，现在英国成为全世界高等教育服务出口国，菲律宾也面向全球提供了大量家政服务。

　　随着经济全球化、科技进步和制度创新，不仅一些过去需要由政府提供的产品和服务现在可以由私人部门提供，而且市场机制自身也在不断完善，过去一些典型的市场失灵现象现在也可以通过市场机制来自动矫正、自行解决。比如，为了克服外部效应，过去需要政府的税收政策和财政补贴来解决，现在可以通过明晰产权关系来实现外部效应内部化，从而使市场交易成为最有利的解决方案。又比如，过去主要依靠政府解决的信息不对称问题，现在也可以通过市场化的中介组织来解决。并且政府放松管制之后，专门从事信息收集和分析的私人机构应运而生，他们之间的竞争降低了信息的搜寻成本。

　　一般认为，政府职能的不断扩大是为了提高社会福利水平，使人们享受到更多的公共服务。实际上，政府职能不断扩大以及财政支出不断增加，引发了许多社会问题，有些直接威胁到福利国家本身。为此，本书作者提出，凡是个人、企业和社团组织能够自主经营和自律管理的领域，政府应当考虑退出。

　　寻找平衡点

　　政府与市场关系问题是一个古老的问题，也是一个常新的问题。每一次金融危机之后，学术界和思想界都会出现新一轮关于政府与市场关系的讨论，然后会有新思想、新理论和新政策出现。此次全球金融危机也不例外。未来，如何在“政府职能”与“市场机制”之间寻找平衡点，是经济学家和政策制定者面临的共同挑战。

　　其实，本书作者维托·坦茨博士曾经长期在政府机构和“超政府”机构中任职，他担任意大利财政部副部长和国际货币基金组织财政部主任长达24年之久。但是，在阅读和翻译此书的过程，我却深切地感受到了一个学者的谦和、耐心和严谨--他谦卑地站在市场之外，温文地阐述着他对政府与市场关系的看法。

　　希望他的著作能够给中国读者提供理论借鉴。
 

　　（王宇，中国人民银行研究局副局长。中国人民大学经济学博士，社科院世界经济与政治研究所博士后，美国斯坦福大学访问学者，美国经济学会理事。学术专（译）著：《货币政策的决策、操作与传导》、《风险、不确定性和利润》、《博弈论与人类经济行为分析》，在货币政策、金融市场、汇率制度和国际金融等领域尤有造诣。本文仅为作者本人的学术看法，与供职单位无关。）