美日TPP谈判久拖不决 症结何在

徐秀军
 

　　TPP谈判各国将于7月中旬召开首席谈判代表会议，并已一致同意加速事务层面的谈判，但作为最主要成员的日美两国自今年4月底以来，双边谈判一直未能取得重大进展。美日TPP谈判注定不会一帆风顺。对于两国而言，是继续不顾现实因素而各持己见久拖不决，还是放弃所谓的“高标准”寻求一个折衷方案，是时候作出抉择了。
 

　　自2010年3月跨太平洋伙伴关系协定（TPP）首轮谈判至今的四余年中，谈判成员由最初的8个逐步扩大为12个，这使得TPP成为成员GDP（按市场汇率计算）占全球份额近40%、贸易总额约占全球1/3的大型自由贸易区谈判。而在这12个谈判成员中，由于美日经济规模占成员经济总量的70%以上，美日之间的谈判因此成为TPP谈判能否顺利推进的关键因素。然而，自从2013年8月日本首次全程参加TPP部长级谈判以来，美日之间的分歧逐渐凸现，且难以弥合，TPP谈判也因此一再“失速”，结束谈判的时间表一拖再拖。从目前美日之间的谈判进展来看，TPP能否在2014年达成当初设想的“高标准”的自由贸易协定仍存悬念。美日TPP谈判之所以进展缓慢，究其原因，主要反映在国内层面、国家层面以及双边关系层面的不同谈判立场与利益考量。

部门利益诉求阻碍核心议题谈判进程

　　作为一项“高标准的、全面的、面向21世纪的自由贸易协议”，TPP的门槛之高主要体现在以下五个方面：

　　一是市场准入水平高，TPP突破传统的自由贸易协定，要求100%的货物分阶段实现自由贸易，不允许有例外商品，从而成为一个无例外的自由贸易协定；

　　二是竞争政策范围广，既包括反垄断法律与措施等方面的规定，也包括对国有企业的竞争规范；

　　三是知识产权保护力度大，远远超过世界贸易组织（WTO）的《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）所涵盖的内容；

　　四是劳工和环境标准严，将“劳工条款”适用于出口加工区和自由贸易区并严格规定外贸企业支付工人的最低工资，在环境标准上坚持已签署的多边环境协议（MEAs）中的承诺，保护自然资源和野生动物，履行《濒危物种贸易公约》等；

　　五是争端解决约束力强，TPP要求几乎所有的交易都具有法律约束力，在很多方面超过了加入WTO的承诺。

　　TPP深化了传统贸易协定所涵盖的内容，谈判议题涉及市场准入、技术性贸易壁垒、法律问题、跨境服务、竞争、合作与能力建设、投资、环境、原产地规则、知识产权、劳工、卫生与动植物检疫措施、海关、电信、电子商务、商业人员出入境、金融服务、政府采购和贸易救济措施等广泛领域。正是由于TPP拥有比其他自由贸易协定更高的谈判门槛，一些谈判标准遭到美日两国相关部门的强烈反对，这尤其反映在汽车和农产品的市场准入问题上。

　　日本方面，农业等部门一直左右日本的TPP谈判立场。早在2010年11月，日本前首相菅直人在横滨召开的APEC领导人非正式会议上宣布将与有关国家开始协商谈判TPP。这一表态立即激起了来自国内农业领域的反对声音。长期以来，日本对进口农产品征收很高的关税。日本目前签订的自由贸易协定中，都把农产品作为关税减免的例外。但是，一旦加入TPP，包括农产品在内的所有关税都得逐渐撤除，农业部门认为这将使日本农业受到严重打击，并进一步降低日本的食品自给率。由于国内农业部门施压，日本在2013年正式加入TPP谈判后仍坚持要求对大米、小麦、牛肉和猪肉、乳制品、砂糖等五项农产品作为例外不纳入降税范围。与此同时，在国内相关利益部门的推动下，日本在谈判中努力消除贸易壁垒以便增加汽车和其他制成品的出口，要求美国在汽车等领域立即实施零关税。

　　美国方面，相关利益部门对日本在TPP谈判中的立场表达了强烈不满。31家美国农业及食品零售业界团体曾联名致信美国贸易代表处（USTR）代表迈克尔·弗罗曼（Michael Froman），并指出“如日本今后继续在农产品领域广泛采取不当的保护主义，就把日本排除在TPP谈判之外，绝不接受对所有农产品均采取保护的日本呆在TPP之中”。在汽车贸易上，迫于国内压力，美国在汽车和汽车零部件的进口关税上也不肯作出让步，并指责日本的汽车市场没有完全对外开放而影响了美国的汽车出口。

　　日本农协等8个农林渔牧团体3月12日在东京举行紧急集会，反对日本政府加入美国主导的《跨太平洋战略经济伙伴协定》（TPP）谈判，以此避免日本农林渔牧行业遭受经济损失和不利影响。图为日本农协会会员在集会示威中呼喊口号

　　由此可见，美日TPP谈判的分歧主要源于国内相关产业部门的利益诉求以及由此引起的国内政治压力。正是由于日本不愿意废除敏感性农业产品（即牛肉、奶制品、猪肉、大米、糖、小麦）的进口关税，而美国不愿意削减2.5%的汽车进口产品关税，以及25%的轻型卡车进口产品关税，美日多次双边谈判陷入僵局。尽管在今年奥巴马日本之行后，美日双方在这些核心议题上均有一定的妥协，但与TPP谈判致力于达成高标准自由贸易协定的要求相比，仍相差甚远。
 

　　作为美国对外经济战略的重要依托，TPP承载了不同层次的战略目标。在国家层面，TPP可为美国经济带来直接收益。2008年国际金融危机后，美国出口大幅滑坡、失业率居高不下。为了加强与亚太区域的贸易联系，实现“缩减贸易赤字、实现经济增长、增加就业岗位”的“出口倍增计划”、创造200万个就业机会的政策目标，美国需要开拓更多的亚太经济体市场，以提升出口总量，从而逐步实现“消费驱动”向“出口驱动”转变。这是美国拓展与亚洲国家经贸关系最直接的利益所在。

　　在区域层面，TPP可作为应对亚洲、尤其是东亚新兴力量崛起的重要手段。

　　金融危机后，亚洲格局中最大的变化莫过于中国的迅速崛起。2010年，中国GDP总量（按市场汇率计算）达到5.88亿美元，取代日本成为亚洲第一、全球第二大经济体。正如布鲁金斯学会约翰·桑顿中国研究中心外交政策高级研究员乔纳森·波拉克（Jonathan Pollack）所言，中国在东亚地区影响力的日益扩大导致美国在战略上面临两大挑战：一是如何利用地区制度框架牵制中国等亚洲崛起的新兴力量，并确保美国在这一地区的利益；二是如何巩固美国与亚洲同盟的关系，使其盟友不至于面临“选择美国，还是中国”的难题。不包括中国在内的TPP谈判，难掩遏制中国实力壮大并重塑亚太地区秩序的战略意图。

　　在全球层面，美国试图通过TPP谈判主导未来全球经济治理尤其是国际贸易规则。美国前国务卿希拉里·克林顿曾直言不讳地指出，具有高标准的TPP将成为未来各种协议的基准和样板，目的在于塑造下一代的全球贸易规则。TPP协定谈判将贸易问题与劳工、环境、绿色技术等新问题挂钩，开辟了贸易领域的新规则，对于未来的国际贸易规则的影响意义不言而喻。

　　而对于日本而言，TPP只是其对外经济战略的一个组成部分，甚至并非排在优先的位置。

　　二战以来，日本一直坚持实行多边的非歧视的贸易政策，不愿意参与区域性的优惠协定。但由于欧洲和北美等区域经济一体化的示范效应、WTO多边贸易进程受阻以及东亚经济活力日益凸显等因素的影响，日本探讨双边贸易及区域贸易的可行性，并在世纪之交走上多重性的贸易政策之路。尽管如此，在对外经济战略上，尤其是区域合作战略上，日本却拥有不同于美国的考虑。维护自身经济自主以及在区域经济合作中的主导地位乃是日本对外经济战略的重要目标。

　　2014年4月，日美同意重启tpp部长级谈判，但双方并未达成tpp基本协议

　　日本的贸易伙伴主要来自亚洲（尤其是东亚）、北美和欧洲。但相比而言，日本与东亚各国经济相互依存高、互补性强，也是日本能够充分发挥经济大国作用的区域。在东亚建立开放的经济体制，推动区域经济一体化的深入发展，促进区域经济的稳定和繁荣，乃是日本经济外交的重要课题，以东亚为中心缔结自由贸易协定，就成为日本对外经济战略的首要选择。在日本签署并实施的13项双边自由贸易协定中有9项分布在亚洲地区，涉及对象分别为东盟、文莱、印度、印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和越南。目前，日本还启动了日韩自由贸易区、中日韩自由贸易区和区域全面经济伙伴关系（RCEP）的谈判。尽管美日仍存同盟关系，但由于两国战略目标的不同，美国在TPP谈判中想得到日本的全力支持，只能是力不从心。日本由于加入TPP而失去经济政策上的自主性以及在区域经济中的号召力，也将是不得不考虑的深层次的现实问题。

双边经贸联系弱化掣肘现实谈判动力

　　二战后，美日两国的经贸往来在相当长的时间内保持着特殊关系，并且这种特殊关系使日本经济实现了战后的重新崛起。在1950~1953年朝鲜战争期间，美军的军需订货使日本结束了对美援的依赖，并实现经济复苏。在美国的支持下，日本先后加入国际货币基金组织（IMF）、世界银行以及关税及贸易总协定（GATT），并逐步融入世界经济。冷战结束后，由于美国的亚洲政策的调整以及日本在东西方竞争中地位的变化，美国对日本实行的“特殊化”贸易政策逐步实现“正常化”，两国的贸易关系也日益借助亚太经合组织（APEC）、世界贸易组织等多边渠道解决。

　　金融危机后，为了应对中国的迅速崛起以及金融危机爆发后疲弱的经济，美国再次将眼光投向亚洲，并依托TPP来重新巩固昔日与日本的经济盟友关系。但是，经过半个多世纪的风雨变换，美日经贸关系已今非昔比。尽管两国仍然是对方的重要贸易伙伴，但在彼此的对外贸易中的地位已明显下降。WTO统计数据显示，2007年中国取代美国成为日本第一大商品贸易伙伴国，2013年中国占日本商品贸易份额为20.0%，比1994年增加了13.1个百分点；而同期美国占日本商品贸易份额仅为13.1%，不足1994年的一半（见图）。这不仅表明日本对美国的经济依赖下降，也反映出美国对日本的经济控制力减弱。
 

 

　　美日经贸关系的日益弱化使日本加入TPP谈判的动力略显不足。在对待加入TPP谈判的问题上，日本是现有谈判成员中最为犹豫的一个。从2009年12月时任日本外相冈田克对外宣布日本政府积极考虑加入TPP谈判至2013年3月日本首相安倍晋三正式宣布日本将加入TPP相关谈判，历经三载有余。这反映出日本在这一问题上一直在进行利益上的权衡。这种权衡的焦点在于如何辨别美日传统同盟关系与两国现实经贸问题的孰轻孰重。而最后对日本政府加入TPP谈判起决定作用的，不是出于TPP给日本带来的经济收益，而是出于维系日美同盟关系的政治考量。日本前首相野田佳彦曾表示，东亚的安全保障环境已日益严峻，日美同盟的重要性与日俱增，加入TPP谈判有利于维护和巩固两国同盟关系。即便在政治上，两国的关系也今非昔比。正如日本著名学者浦田秀次郎所言，“‘里根－中曾根’、‘布什－小泉’那种两国领导人之间的亲密政治关系，已经时过境迁了。”

　　总之，由于诸多因素的制约，美日TPP谈判注定不会一帆风顺。目前来看，尚没有任何证据和迹象表明美日双方会为了达成一个此前所设定的“高标准”的TPP协定而彼此完全接受对方的要求。因此，对于两国而言，是继续不顾这些现实因素而各持己见久拖不决，还是放弃所谓的“高标准”寻求一个折衷方案，是时候作出抉择了。